Resumé

Nulbasebudgettering (NBB) er et BkonomistyringsvoerktßJ, som i de senere dr
har vakt betydelig interesse. NBB har voeret stoerkt omdiskuteret blandt savel
virksomhedsledere som ledelsesteoretikere.

NBB har som alle andre planlcegningsvoerktejer savel stcerke som svage sider. Det ajgerende for den enkelte leder ma vcere at kunne vurdere, om metoden eller dele af den medfordel vil kunne anvendes i den konkrete virksomhedssituation. I denne artikel skal vi kort redegßre for planloegningsvcerkt&jets udformning og derefter Soge at vurdere dets egnethed set udfra savel en driftsekonomisk som en organisatorisk synsvinkel. Artiklen er et uddrag af en sterrre analyse af implementeringsproblemerne ved nulbasebudgettering. * *)

---

*) Lektor, cand.merc. Preben Melander, Institut for Regnskabsvæsen, Handelshøjskolen i Kobenhavn.

**)P. Melander(l9Bl )(6)

1. Problemstilling

Nulbasebudgettering — her forkortet NBB — er et økonomisk planlægningsværktøj, som er udviklet til at skabe en mere rationel ressourceallokering i en organisation. Planlægningsværktøjer som i dette tilfælde er udsprunget af et praktisk anvendelsesmiljøl), er udformet som en pragmatisk analyse- og dokumentationsprocedure med henblik på at forbedre beslutningsgrundlaget i den årlige budgettering.

Denne type planlægningsværktøj kan ses som et forsøg på at omsætte og tilpasse den driftsøkonomiske beslutningsteori til et praktisk håndtérbart ledelsesværktøj, der kan forbedre den økonomiske beslutningsadfærd hos organisationens ledere. Et sådant værktøj må nødvendigvis være et kompromis mellem de ideelle krav til en økonomisk rationel beslutningsmodel og de organisatoriske og informationsmæssige hensyn, som i praksis må tages for at få en sådan model til at fungere.

Når vi her skal forsøge at vurdere dette planlægningsværktøjs anvendelighed, må det derfor forlanges, at der principielt tages udgangspunkt i de samme anvendelsesmæssige vurderingskriterier, som oprindeligt har ligget til grund for systemets udvikling. Debatten omkring NBB bærer i vidt omfang præg af, at bedømmerne har anvendt vidt forskellige og ofte ret ensidige kriterier.

Målet med denne artikel er at vurdere NBB's egnethed som økonomisk planlægningsværktøj
på organisationens præmisser. Nogle af de spørgsmål, man
her med rette kunne stille, er bl.a.:

— Kan NBB gennem sin beslutningsprocedure skabe en mere rationel ressourceallokering
i virksomheden?

— Kan NBB sikre den nødvendige koordination mellem mål og ressourceanvendelse
på forskellige ledelsesniveauer og mellem sideordnede funktioner?

- Kan NBB medvirke til at initiere og stimulere den nødvendige interaktion
mellem deltagerne i virksomhedens ledergrupper?

— Kan NBB bidrage til at skabe øget beslutningsengagemenl og jobmotivation
hos de involverede beslutningstagere?

Artiklen vil i sin analyse bl.a. gøre brug af en række virksomhedscases, hvor
NBB er søgt anvendt. Endvidere benyttes en række systembeskrivelser og undersogelser,som

---

1) Metoden blev indført i 1970 i Texas Instruments Inc. af virksomhedens budgele hel Peter A. Fyhrr(H).

dersogelser,somfindes gengivet i den internationale regnskabslitteratur. Endnuer
erfaringeme med metoden i danske virksomheder kun begraensede og
slet ikke dokumenteret. 2)

2. Systemets tekniske udformning

2.1. Idégrundlag

NBB kan systemmæssigt karakteriseres som en økonomisk kalkule, som har til formål på totalplan at fordele en virksomheds ressourcer mellem de enkelte aktiviteter udfra en cost-benefit-tankegang. Systemets driftsøkonomiske modelgrundlag er således ikke nyt.

Metodens planlægningsteknik er heller ikke ny. Man tager udgangspunkt i en opdeling af virksomheden i aktivitetsområder (beslutningsenheder), og derefter går man i gang med at sætte mål for og konsekvensbeskrive de enkelte delaktiviteter (beslutningsblokke) med udgangspunkt i handlingsplanerne. På dette punkt er metoden nært beslægtet med programbudgetteringsmetoderne (PPBS, formålsbudgettering, præstationsbudgettering etc.).

Det særegne ved metoden er dens pragmatiske dokumentations- og rangordningsteknik
kombineret med en ret håndfast og resultatorienteret ledelsesfilosofi.

For hver be slutnings enhed (funktion, afdeling, projektgruppe, bevillingskonto etc.) udpeges en budgetansvarlig, som har til opgave at dokumentere alle beslutningsblokke (arbejdsopgaver, projekter etc.) indenfor enheden. Dette gælder såvel de gamle veltjente og tilvante aktiviteter som de nye uprøvede og projekterede aktiviteter. Alle beslutningsblokke skal konsekvensbeskrives, hvad angår såvel resultater, handlingsplaner som den ressourcemæssige indsats.

Man tager udgangspunkt i »nulbasen«, d.v.s. aktivitetsniveau lig 0. De delaktiviteter, der på kort sigt udgør enhedens eksistensminimum, og som lægger beslag på de absolut minimale ressourcer, slås sammen til den såkaldte »tærskelblok«. Denne mindste aktivitet kan om nødvendigt også skæres bort, men i så fald ophører hele beslutningsenheden med at eksistere, d.v.s. at man går helt tilbage til »nulbasen«. Udover »tærskelblokken« beskrives en eller flere separate

---

2) len spørgeskemaundersogelse foretaget i 1980 (7) blandt de 200 største danske virksomheder var der blandt de 75 svargivere kun 3 virksomheder, som anvendte NBB i storre udstrækning. Over 50° oaf virksomhederne angav, at de ikke kendte metoden.

Alle beslutningsblokkene bliver derefter vurderet under ét og rangordnes efter ét eller flere egnethedskriterier (lønsomhed, likviditet, strategisk betydning etc.). De blokke, der ikke kan retfærdiggøre ressourceanvendelsen, og feller som ligger udover de bevilgede disponible ressourcer, falder derefter automatisk bort. Dette sker uden hensyn til, om der er tale om gamle eller nye aktiviteter.

2.2. Planlægningsproceduren

NBB anviser en konkret planlægningsprocedure, bestående af 4 faser:

1. Opdeling, afgrænsning og analyse af beslutningsenheder.
2. Opdeling, afgrænsning og udformning af beslutningsblokke.
3. Rangordning af beslutningsblokke.
4. Udarbejdelse af detailbudgetter.

Denne planlægningsprocedure gennemføres som en periodisk tilbagevendende
— normalt årlig — rutine. Til NBB er også knyttet en obligatorisk kontrolfase,
men i litteraturen er indholdet heraf ikke nærmere præciseret.
Til de 4 planlægningsfaser skal knyttes følgende bemærkninger:

ad 1. Beslutningsenheder

Ved opdelingen i beslutningsenheder stilles krav om, at disse har en passende størrelse, og at de hver for sig kan henføres til en bestemt ansvarlig person i organisationen. Med »passende størrelse« menes, at de hverken må være for store og uoverskuelige eller må være for små og uinteressante. Det er endvidere vigtigt, at de består af nogenlunde ensartede aktiviteter, således at analysearbejdet er til at overkomme.

Inden man opstiller beslutningsblokkene, foretages en række analyser af beslutningsenheden. Resultaterne heraf skal dokumenteres og indgår i den efterfølgende vurdering og rangordning. Disse analyser består bl.a. i en opstilling af operationelle mål, en beskrivelse af enhedens opgaver og ressourcer, samt en problematisering af enhedens styringsproblemer (ydre og indre problemer, begrænsninger, nøgletal for effektivitet, økonomisk udvikling etc.).

ad 2. Beslutningsblokke

Ved afgrænsningen af de enkelte beslutningsblokke skal der især lægges vægt på, at der er tale om selvstændige delaktiviteter, der kan beskrives og besluttes hver for sig. En beslutningsblok må således være en serviceopgave, et projekt eller lignende, som virksomheden kan igangsætte fbevare eller opgive f nedlægge, uden at dette principielt får konsekvenser for andre blokke. F. eks. kan valget af en minidatamat ikke være én beslutningsblok, medens det tilhørende programmel er en anden blok. De to »blokke« hænger jo funktionelt tæt sammen og kan derfor ikke vurderes hver for sig. Derimod behøver de opstillede blokke ikke nødvendigvis at udelukke hinanden (enten-eller-aktiviteter). Nogle blokke kan supplere andre mere grundlæggende aktiviteter (både-ogaktiviteter). I dette tilfælde er det dog vigtigt, at grundaktiviteten og de supplerende aktiviteter er udformet som selvstændige moduler, således at de senere kan kombineres til nye alternativer (f.eks. a eller a+b eller a+c eller a + b + c).

Et særligt problem knytter sig til afgrænsningen af tærskelblokken, som de lokale ledere naturligvis ser en interesse i at få gjort så stor som mulig. For at undgå endeløse diskussioner om tærskelblokkens størrelse, fastsættes den undertiden arbitrært som en %-del af det hidtidige aktivitetsniveau, f. eks. 60%.

ad 3. Rangordningen

Denne fase er kun i ringere grad lagt fast i NBB-litteraturen. Her er især vist, hvorledes resultatet af rangordningen skal dokumenteres, medens selve rangordningsmetoden enten er underforstået eller forskellig fra forfatter til forfatter.

De anviste metoder går lige fra enkel sortering på ét lønsamhedskriterium via pointtildeling med flertalsafstemning i ledergruppen til komplekse matematiske metoder med indbyggede subjektive præferencer. Uanset hvorledes rangordningen kan formaliseres, må den foretages af en ledergruppe udfra en strategisk vurdering af såvel den enkelte beslutningsblok som af beslutningsblokkomplekset som helhed. Det vil næppe være muligt — og sikkert heller ikke ønskeligt — at indsnævre og formalisere denne ledelsesproces til en simpel kalkule.

I systemets praktiske tillempninger er det vist, hvorledes rangordningen kan
ske i flere niveauer, svarende til organisationens ledelsesniveauer.

En sadan budgetteringsprocedure er vist i figur 1. Metoden praktiseres saledes, at der for hvert niveau fastsaettes en »falde-bort-graense«. Denne graense indsnaevres, jo laengere op i hierarkiet, man nar. Nar man tilsidst nar til bevillingsniveauet, er falde-bort-graensen bestemt af den totale bevilling eller likviditet, som virksomheden rader over eller snarere har rad til at satse pa periodens aktivitet. Det fremgar af figur 1, at rangordningen kan aendres pa vejen op gennem hierarkiet.

ad 4. Detailbudgetter

I denne fase må de nu rangordnede blokke med deres partielle plan- og budgetdata gennemarbejdes og omformes til et færdigt budget, opgjort i hele ressourceenheder, værdiansat til forventede anskaffelsespriser og fordelt på de enkelte bevillingskonti. Denne fase volder normalt ikke større problemer.

2.3. Dokumentationsteknikken

Den i systemet anvendte dokumentationsteknik er kendetegnet ved, at den er
relativt omfattende og formaliseret. Det er også typisk, at den tager udgangspunkt
i resultatsiden, og at den har basis i de fysiske handlingsplaner.
I NBB findes en dokumentationsstandard for beskrivelse af hhv. beslutningsenheder,
beslutningsblokke og rangordnede blokke. Vi skal her nøjes med
kort at omtale dokumentationen af beslutningsblokkene.

Selv om de anvendte skemaer kan have varierende udformning og omfang, er
det stort set altid de samme oplysninger, der går igen. Som eksempel er i figur
2 vist en typisk formular til beskrivelse af en beslutningsblok.

Følgende elementære information skal oplyses for hver beslutningsblok:

a. Formål og sammenhæng til overordnede mål.

b. Forventede konkrete resultater på kort og længere sigt (indtægter, benefits),

c. Handlingsplaner for de aktiviteter, som foreslås gennemført (art, omfang,
tider).

d. Forventede ressourcemæssige konsekvenser på kort og længere sigt af at
gennemføre aktiviteterne (ressourcetræk, ressourceanskaffelser, indirekte
omkostninger, andre bivirkninger).

e. Andre løsninger, som helt eller delvist vil kunne give samme resultater
med begrundelse for, hvorfor disse løsninger ikke er foreslået.

f. Forventede alternative konsekvenser, hvis aktiviteten bortfalder eller udskydes.

Vi ser, at der først og fremmest stilles krav om en række præcise kvantitative oplysninger. Men samtidigt ser systemet ikke bort fra at dokumentere de mere kvalitative egenskaber (benefits, ulemper, bivirkninger etc.), som der så ofte ses bort fra i andre formaliserede planlægningssystemer.

3. NBB og traditionel budgetteringspraksis

Når vi skal søge at vurdere NBB's anvendelsesmuligheder, er det vel rimeligt at starte med at vurdere metoden med baggrund i den traditionelle omkostningsbudgettering og de mangler, som er knyttet hertil. Det var jo oplevelsen af disse mangler, som gav anledning til systemets udvikling.

Budgetteringspraksis omkring kapacitetsomkostninger (faste omkostninger) er karakteriseret ved, at budgetteringen ofte er marginal og beløbscentreret og stort set alene er baseret på historiske erfaringstal. De aktiviteter, der er formålet med ressourceanvendelsen, er kun sjældent kvantificeret f. eks. hvad angår art og mængde af de præstationer, der skal udføres. Det samme gælder de mål og behov, som de udførte præstationer skal tilgodese.

En undersøgelse af budgetteringspraksis blandt de 200 største danske virksomheder3)viste,
at mindre end 10% foretog en egentlig prioritering af aktiviteter.Over
50% foretog ikke aktivitetsopgørelse overhovedet. Af de, som foretogaktivitetsvurderinger,

---

3) SeP.Melander(l9Bl). (7)

togaktivitetsvurderinger,var over 70% alene rettet mod aktivitetsudvidelserne.Over 25% anvendte alene summarisk omkostningsbudgettering med procentuellestigninger og nedskæringer. Men over 60% af virksomhederne agtedeat øge styringsindsatsen fremover.

NBB kan således siges at gå ind på et område, hvor behovet for ændringer synes
stort, og hvor ligeledes behovet for øget indsats opleves markant.
Sammenlignet med traditionel budgetteringspraksis tilbyder NBB en række
fordele, som især knytter sig til indholdet af de enkelte faser af budgetlægningen.

I figur 3 er vist en sammenligning mellem NBB og normal budgetteringspraksis.
NBB's systemmæssige fordele behøver ikke nærmere uddybning.

4. NBB og kravene til en økonomisk rationel beslutningsmodel

4.0. Generelt

Den foretagne sammenligning mellem NBB og traditionel budgetteringspraksis fremhævede en række »stærke sider« ved NBB. Selv om mange budgetpragmatikere gennem tiden har anvendt denne argumentationsmetode, er den dog ikke tilstrækkelig til at føre bevis for NBB's metodeeffektivitet. Vi vil i det følgende foretage en vurdering af NBB med baggrund i en række »ideelle« styringsmodeller.

Vi vil først vurdere, i hvilken grad NBB sikrer en rationel beslutningsprocedure.

Til en rationel økonomisk beslutningsmodel til ressourceallokering på organisationsniveau
må bl.a. stilles følgende krav:

a. at der etableres klarhed over de organisationsmål og beslutningskriterier,
som skal lægges til grund for søgning og konsekvensvurdering.

b. at der skabes overblik over de relevante handlingsalternativer gennem en
organiseret søgeproces, der hverken er begrænset i tid eller rum.

c. at alle handlingsalternativer beskrives og prioriteres under ét udfra det
samme sæt af beslutningskriterier.

d. at beskrivelsen omfatter alle konsekvenser på kort som på længere sigt.

En bedømmelse af NBB's egnethed som rationel økonomisk beslutningsmodel
kan ske udfra en vurdering af 1) selve NBB-systemets formelle egenskaber, 2)
NBB's reelle anvendelsesmæssige egenskaber.

4.1. Systemets forme Ile egenskaber

Da NBB som nævnt ovenfor er udformet som et kompromis mellem en rationel beslutningsmodel og en række praktiske organisatoriske og informatoriske begrænsninger, kan systemet formelt set ikke forventes at leve op til de ovenfor nævnte ideelle rationalitetskrav. Til de enkelte krav skal bl.a. bemærkes følgende:

ad. a. klarhed i måldannelse

NBB er i sig selv baseret på en lokal og ret ukoordineret planlægnings- og dokumentationsproces,der
ikke eksplicit er organiseret med henblik på en afklaringog

ringognedbrydning af organisationens mål. Ganske vist sker der en opdeling af organisationen i beslutningsenheder, men denne opdeling sker primært udfrahensynet til at organisere og forenkle selve dokumentationsarbejdet. Det påpeges da også hyppigt i NBB-litteraturen, at NBB ikke kan stå alene, men må udbygges med en forudgående strategisk planlægningsproces. Denne skal netop have til formål at afklare organisationens ydre udviklings- og tilpasningsproblemerog formulere og bevidstgøre målene for såvel helheden som de enkelte enheder.

ad b. organiseret søgeproces

Den lokale enheds- og blokbeskrivelse må betegnes som en meget partiel søgeproces , der er begrænset af den bestående organisationsstruktur, og i høj grad er bundet op i den givne lokale aktivitets- og kapacitetsstruktur. Det er derfor betydningsfuldt, at NBB i sin praktiske udformning udbygges og suppleres af et sæt af innovative og kreative søgeprocesser. Denne udbygning vil måske også medvirke til at ændre systemets præg af en årligt tilbagevendende »selvangivelsesformular«.

ad c. total optimering

Opdelingen i beslutningsenheder og den sekventielle beslutningsprocedure i flere niveauer opfylder langt fra kravet om en total optimering udfra de samme beslutningskriterier. Tildelingen af lokale »falde-bort-grænser«, der må ske uden kendskab til de lokalt udarbejdede beslutningsblokke, kan nemt føre til lokal frasortering af blokke, der senere viser sig at være mere attraktive end andre enheders blokke, der går videre og endog til sidst vedtages på bevillingsniveau. I den praktiske udformning kan dette problem afhjælpes noget ved, at de marginale blokke lige under falde-bort-grænsen underkastes en ekstra vurdering på næste niveau, medens de »sikre« højt prioriterede blokke blot går videre til næste niveau uden yderligere vurdering.

ad d. samlet konsekvensvurdering

Den anvendte formaliserede dokumentationsform lægger i særlig grad op til at beskrive de kortsigtede kvantitative og sikre konsekvenser af de enkelte aktiviteter,medens de mere langtsigtede, kvalitative konsekvenser — herunder subjektive usikkerhedsvurderinger — nemt vil få mindre vægt i dokumentationen.Dertil kommer, at aktiviteterne beskrives hver for sig, uden mulighed for

at beskrive samspillet mellem de endeligt godkendte aktiviteter. Da procedurenikke
levner mulighed for supplerende vurderinger og interaktion mellem
ledelsesniveauerne, vil væsentlig information på denne måde kunne gå tabt.

4.2. Systemets egenskaber i en anvendelsessituation

En bedømmelse af NBB-systemets rationalitet i en anvendelsessituation skal alene påpege nogle af de typiske muligheder for omgåelse af systemet. Omgåelsesmulighederne er legio, svarende til indsatsen af kreativitet og fantasi på dette område.

ad a. klarhed i måldannelse

NBB's enheds- og blokdokumentation vil naturligvis afspejle de i organisationen latente målkonflikter, som kan opstå mellem ledelsesniveauer eller afdelinger. NBB må i denne sammenhæng nærmest opfattes som et forum for politisk argumentation som led i det interne »ressourceslagsmål«.

Det må derfor antages, at dokumentationen i højere grad vil afspejle de lokale lederes personlige ambitioner og politiske overvejelser end de mål, som mere eller mindre eksplicit er fastlagt som organisationens officielle økonomiske mål. Dette problem gælder naturligvis ikke kun NBB, men opstår i ethvert formaliseret ressourcestyringssystem på virksomhedsniveau, der indhenter lokale

ad b. organiseret søgeproces

Opdelingen i enheder og blokke er i sig selv en så arbejds- og tidskrævende proces, at den ofte vil være vanskelig at ændre ved efterfølgende budgetprocedurer. Denne utilsigtede »institutionalisering« af systemet vil i høj grad indskrænke deltagernes påvirkningsmuligheder og gøre det vanskeligt at tilpasse ressourcestyringen til f. eks. ændringer i virksomhedens omgivelser.

Dertil kommer, at der ofte er en tendens til at overfortolke opdelingen i enheder og blokke, således at der skabes unødvendige informatoriske barrierer. F. eks. vil det netop i den strategiske planlægning være nødvendigt at gå på tværs af etablerede tilvante strukturer, politikker og procedurer. Dette kan opleves som værende i modstrid med NBB, som på denne måde utilsigtet kan komme til at hæmme andre sideløbende søgeprocesser i organisationen.

ad c. og d. total optimering og samlet konsekvensvurdering

NBB's rationalitet er naturligvis ikke bedre end kvaliteten af de oplysninger og de vurderinger, som stilles til rådighed for beslutningstagerne, og som rent faktisk anvendes af disse under prioriteringen. Det må her ikke glemmes, at man rent faktisk beder de lokale ledere om ensidigt at afgive information, som senere kan benyttes mod dem til at nedlægge hele eller dele af deres jobområde. Det siger sig selv, at informationen ikke kan forventes at være objektiv og dækkende alle alternativer og konsekvenser.

Som typiske omgåelsesmetoder kan bl.a. nævnes:

— indfletning af de kritiske aktiviteter blandt de bedste aktiviteter, således at
de undgår særvurdering og mulig frasortering.

— placering af de politisk mest attraktive aktiviteter som de marginale aktiviteter,
således at enhedens bevillinger derved pustes op.

— opsplitning af kædeaktiviteter i gode og dårlige aktiviteter, hvor de på kort sigt gode aktiviteter benyttes til at få kæden startet op, og hvor de dårlige aktiviteter så tilføjes senere på et tidspunkt, hvor deter politisk umuligt at afvise dem.

Det skal til sidst bemærkes, at en række af de nævnte anvendelsesbegrænsninger naturligvis må ses som resultat af deltagernes ofte negative holdninger til selve NBB-systemet. Disse holdninger vil i et vist omfang kunne påvirkes gennem den måde, hvorpå systemet implementeres i organisationen.

5. NBB og koordinationsbehovet i forskellige organisationer

NBB's egnethed som økonomisk styresystem i en konkret organisation må bl.a. afhænge af, i hvilken grad NBB's informationsbehandlingsprocedurer kan opfylde virksomhedens koordinationsbehov såvel udadtil som indadtil. Med udgangspunkt i en situationsbestemt organisationsopfattelse4) vil en række faktorer i virksomhedens omgivelser og opgavestruktur bestemme behovet for koordination og informationsbehandling. Dette behov kan så igen opfyldes dels gennem organisationens udformning, dels gennem informations- og kommunikationssystemernes

---

4) Ogsd benævnt -the contingency approach-, jfr. f. eks. Galbraith (3).

NBB er baseret pa en traditionel statisk organisationsopfattelse, hvor koordinationsmidleme
hovedsagelig bestar af et autoritetshierarki og et vertikalt
planlaegningssystem.

NBB er derimod ikke indrettet på at etablere horisontal koordination i organisationer. Dette måtte forudsætte, at systemet i sin blokopdeling og rangordning kunne involvere flere sideordnede indbyrdes tæt afhængige funktioner/afdelinger. Men dette ville medføre et radikalt brud med systemets fundamentale princip omkring opdeling i beslutningsenheder og -blokke og lokal budgetopbygning.

Konklusionen heraf må være, at NBB må forventes at være særligt velegnet i
organisationer, hvor opgaveusikkerheden er relativt ringe og feller hvor afhængigheden
mellem de enkelte beslutningsenheder er begrænset.

Som typisk eksempel kan naevnes en bykommune, jfr. figur 4, hvor de enkelte beslutningsenheder har relativt stor autonomi, og hvor omgivelsernes servicekrav kan prognosticeres med relativt stor sikkerhed. Der er derfor ikke taette relationer mellem mal, praestationer, aktiviteter og ressourcetraek i de enkelte sektorer.

I modsætning hertil kan anføres et større edb-servicebureau, (jfr. figur 5), hvor den markedsmæssige og teknologiske ændringshastighed er stor, og hvor serviceydelserne produceres som resultat af et tæt samspil mellem en række specialiserede og komplekst forbundne servicefunktioner.

I den sidstnævnte virksomhed bør man dog ikke udelukke anvendelsen af nulbase-tankegangen som beslutningsmodel, men beslutningsprocedurens forløb må tilpasses organisationens særlige behov for horisontal projektkoordination ligefra initiering via gennemførelse til afvikling. NBB kan derfor i dette tilfælde ikke stå alene. Endvidere må proceduren modificeres betydeligt og kan ikke bygges op omkring basisorganisationens hierarki.

6. NBBs krav til brugernes styringsroller, samt mulighederne for skabelse af interaktion og beslutningsengagement

Deter et vigtigt krav til et budgetsystem, at det kan medvirke til at skabe interaktion
og beslutningsengagement. En forudsætning for, at disse krav opfyldes
og systemet kommer organisationen tilgode er, at systemet kan forstås og

accepteres af de enkelte systembrugere og kommer til at fungere i overensstemmelse
med de behov, normer og roller, som er gaeldende i det lokale brugermiljo.
5)

NBB er som alle andre normative budgetmodeller ikke i sit ydre forsynet med faciliteter, der lever op til denne forudsætning. Der kan derimod påpeges en række systemegenskaber, som kan virke fremmende eller hæmmende på skabelsen af interaktion og motivation. Af fremmende faktorer kan nævnes NBB's lokale budgetopbygning og aktivering af de daglige ressourceadministratorer. Af hæmmende faktorer kan nævnes bindingerne til autoritetshierakiet, procedurens formalisme og dokumentationens omfang. Vor analyse er baseret på undersøgelser af de typiske sociale og ledelsesmæssige konsekvenser, som er forbundet med indførelsen af NBB.

Et typisk forlob af et traditionelt »teknikcentreret« NBB-projekt kan beskrives som folger. I forste omgang oplever de lokale ledere NBB som et udefra palagt meget arbejdskraevende ledelseskontrolsystem, som har til formal at begraense deres autonomi og centralisere beslutningerne. Den store planlaegnings- og dokumentationsindsats skaber forventninger til ledelsens interaktion og feedback samt eventuelle belonninger f. eks. i form af egede ressourcetildelinger. Den overste ledelse, der modtager den omfattende dokumentation, stilles overfor at skulle tage stilling til et vaeld af »gode« forslag, der ikke kan vaere indenfor budgettet, og som kan vaere svaere at vurdere savel enkeltvis som i sammenhaeng. Ledelsen vil vaere afventende og maske overlade det til sin stab at analysere materialet. Hermed er allerede skabt et saet af ledelsesproblemer. I anden omgang oplever de lokale ledere et begraenset udbytte af et tungt og uoverskueligt system. Hverken ledelsen eller stabsfunktionerne er i den situation forberedt pa at ga ind i og folge op pa den igangsatte analyse- og interaktionsproces. De lokale ledere far ikke svar pa deres oplaeg. Dokumentationen ophobes og bliver inaktuel. De lokale ledere mister tilliden til savel systemets som ledelsens administrative egenskaber. Modstanden mod systemet oges etc., etc.

Af det nævnte forløb kan man udlede, at NBB faktisk forudsætter et ledelsesmiljø med en åben og analytisk etableret ledelse med nære relationer til liniefunktionerne og med velfungerende lokale lederteams, som er vant til problemløsning og informationsanvendelse.

---

5) En oversigt over budgetteringens adfa-rdsmæssige aspekter er givet iP. Melander (] 978) (5). Endvidere er implementerings'problemcrnc omkring NBB behandlet mere dybgående hos P. Melander (1981)(6).

Udover det nævnte generelle implementeringsproblem skal til slut kort omta
les 3 mere specifikke, men typiske implementeringscases:

a. En for stor delegering og detaillering set i forhold til de
lokale lederes problemoplevelse og påvirkningsmuligheder.

I en større velorganiseret handelsvirksomhed ønskede den nyetablerede ledelse at iværksætte en tiltrængt strukturomlægning af de interne servicefunktioner i henholdsvis distribution og administration. De pågældende afdelinger var ledet af professionelle folk, der succesivt havde gennemført den nødvendige rationalisering af metoder og forretningsgange. NBB viste sig at have en meget ringe effekt som strukturrationaliseringsværktøj af bl.a. følgende grunde:

— Afdelingslederne var gode driftsplanlæggere, men kunne ikke overskue
virksomhedens overordnede strategiske og strukturelle problemer.

— Afdelingslederne foretog i NBB en detailleret beskrivelse af de allerede rationaliserede
forretningsgange, hvilket ikke skabte ny viden om strukturproblemerne,
hverken for ledelsen eller for dem selv.

— Den ny ledelse var ikke stærk nok til at gå ind og skabe den nødvendige
strukturdebat som forudsætning for den lokale anvendelse af NBB.

Man skulle i denne situation ikke have involveret de lokale afdelingsledere i NBB, men alene have benyttet metoden på de strategiske og taktiske ledelsesniveauer. Afdelingslederne burde i første omgang alene have bidraget med data til de alternative konsekvensberegninger.

b. Voverensstemmelse mellem NBB's systemegenskaber og
den etablerede ledelsesform.

I en salgsorienteret og ekspanderende entreprenørvirksomhed, der var organiseret efter profitcenter-princippet, ønskede ledelsen at anvende NBB som projektstyringsmetode bl.a. med henblik på at gøre de tekniske funktioner mere omkostningsbevidste. Systemet blev hurtigt opgivet, da det viste sig kun i ringe grad at afspejle den etablerede ledelsesfilosofi og det tilvante styringsrollemønster, som i øvrigt ingen ønskede at ændre på. Situationen var følgende:

— Det var en snaever hejt placeret og lukket leder-/stabsgruppe, der sad pa
markedskontakten og den afgorende projektprioriteringsviden.

— Projektinitieringer fandt sted ad hoc ofte på basis af komplekse kvalitative
vurderinger i leder-/stabsgruppen.

— De projekterende funktionsledere bestod af overvejende »professionelle«
teknikere med ringe interesse for økonomiske og administrative problemer.
Økonomiledelsen var for svag til at tackle dette problem.
— De projekterende funktionslederes væsentligste styringsopgaver var at sikre
tidsplaners overholdelse samt sikre en rimelig projektafvikling. NBB kunne
ikke løse denne opgave.

Anvendelsen af NBB kunne måske have været relevant på højeste niveau, men
da uden detailleret opdeling helt ned på de enkelte projekter, men alene opsplittet
på produktgrupper ( = forretningsideer).

c. Et system af »tomme« beslutninger.

I en stor velkonsolideret institutionspræget og stagnerende industrikoncern ønskede økonomiledelsen forsøgsvis at benytte NBB til at øge budgetarbejdets effektivitet. Dette gjaldt ikke mindst styringen af de interne servicefunktioner. Det tog cirka et halvt år at forberede systemet, der blev indført uden større ressourceindsats i form af brugerdeltagelse og brugeruddannelse. Systemet fik i første omgang kun ringe effekt af bl.a. følgende grunde:

— Den årlige blokdokumentation blev for at udjævne den administrative belastning
udført som en sideordnet og mekanisk blanketudfyldning, som ingen
tog særlig alvorligt, men som var beordret af økonomiledelsen.

— Den hidtidige budgetprocedure med budgetforslag og bevillingsbudget
skulle fortsætte som hidtil (NBB kun forsøg!).

— Blokdokumentationen var omfattende, teknisk præget og kun i ringe grad
problembeskrivende.

— Den øverste koncernledelse havde vanskeligt ved at overskue de lokalt udarbejdede
beslutningsgrundlag og anvendte derfor ikke dokumentationen
til noget.

NBB burde først have været gennemført efter koncernledelsens fulde opbakning
og efter en mere grundig forberedelse af de lokale ledere. Muligvis var
NBB et for stort spring i den administrative udvikling.

7. Konklusion

NBB må betragtes som en planlægnings- og budgetteringsprocedure, der på et
teknisk og analytisk plan giver visse muligheder for at skabe forbedringer i
virksomhedens ressourcestyring.

Det er dog en væsentlig betingelse, at proceduren implementeres som en del af virksomhedens øvrige strategiske og taktiske styringssystemer. NBB kan således ikke stå alene som styringssystem, især på grund af metodens begrænsede måldannelses- og søgeprocesser og de proceduremæssige bindinger til den bestående organisations-, opgave- og kapacitetsstruktur.

Dertil kommer, at NBB ikke er lige anvendelig under alle organisations- og ledelsesformer.

NBB kan især anvendes:

— når virksomheden har en opgavestruktur, der er præget af en vis stabilitet
og forudsigelighed.

— når virksomheden har en overskuelig og hierarkisk organisationsstruktur
med en relativt klar kompetancefordeling, typisk f. eks. en »ægte« profitcenterorganisation.

— når virksomheden anvender en opgave- og funktionsspecialisering, der kun
stiller krav om en ret overordnet mål-, aktivitets- og ressourcestyring på
tværs mellem enhederne.

— når virksomheden har etableret nonner for anvendelse af formelle administrative
procedurer og systemer (»det administrative udviklingsstade«).

— når virksomhedens ledere i en udpræget grad identificerer sig med og deltager
i organisationens måldannelse og de deraf affødte processer (»det ledelsesmæssige

Disse systemmæssige sammenhænge er vist i figur 6, der indplacerer NBB som et hjælpeværktøj som led i et større »ledelsessystem«. Det er væsentligt at påpege, at NBB ikke indgår som en fast obligatorisk del af systemet, men blot som en mulig løsning, som må vurderes på baggrund af virksomhedens ydre arbejdsbetingelser, udviklingsstrategi, organisations- og ledelsesmodel og styringssystemer, alt sammen under stadig udvikling.

Hvorvidt NBB kan skabe interaktion og motivation blandt de involverede beslutningstagere
afhænger bl.a. af den »ledelsesfilosofi« og det lederrollemønster,
som er etableret forud for og omkring NBB-systemet.

NBB forudsætter ikke blot deltagelse fra de lokale ledere, men kræver desuden en betydelig systemindsats. NBB stiller ikke kun krav om analytisk indsats fra den øverste ledelse, men stiller også krav om betydelig interaktion og indleven i de lokale styringsproblemer for at skabe en ledelsesmæssig baggrund for systemets procedurer.

Man kan derfor vanskeligt sige noget generelt, om NBB i sig selv skaber interaktion og motivation. Dette afhænger således helt og holdent af det miljø, hvori NBB-systemet udvikles og implementeres, samt den måde, hvorpå dette gøres.

NBB kan især forventes at give resultater:

— når virksomheden har en veldreven og kompetent økonomisk/administrativ
ledelsesfunktion.

— når virksomhedens ledelse har gjort sig klart, hvem der skal anvende NBB
og i hvilke styringsroller.

— når ledelsen har tilstrækkelige »ressourcer« (tid, viden, erfaring, kontakt,
indflydelse etc.) til at sætte ind på systemindkøring, eksperimenter, uddannelse,
interaktion, feed-back etc.

Set i denne større sammenhæng kan NBB næppe siges at være et ressourcestyringssystem,
som er nemt og billigt at implementere, således som »how-to-do«litteraturen
undertiden antyder det.

Først og fremmest må NBB angribes som et delsystem i virksomhedens strategiske og taktiske styresystemer. Dernæst må systemerne tilpasses organisationens opbygning og den anvendte ledelsesfilosofi, herunder det etablerede styringsrollemønster.

Endelig er NBB forbundet med en række implementeringsmæssige problemer, som naturligvis ikke skal løses separat for NBB-systemet, men skal angribes udfra en samlet vurdering af virksomhedens ledelsesmæssige og administrative udviklingsstrategi og udviklingsstade. Alt i alt skal disse foranstaltninger tilgodese virksomhedens udvikling, tilpasning og drift set i forhold til dens ydre miljø og opgavestruktur m.v.

8. Litteratur

1. Burton V. Dean: Methods in Zero-base Budgeting. Annales
de sciences economiques appliquees, Vol.
34. 1978. No 4.

2. Thomas S. Dudick: Zero-Base Budgeting in Industry. Management
Accounting, Vol. 55. 1977, No 11.

3. Jay R. Galbraith: Designing Complex Organizations. N.Y.
1973.

4. Thomas P. Lauth: Zero-base Budgeting in Georgia State Government: Myth and reality. Public Administration Review, Vol. 38. 1978, No 5.

5. Preben Melander: Budgetteringssystemets tilpasning til
organisationens behov. Samfundslitteratur
1978.

6. Preben Melander: Nulbasebudgettering — muligheder og begraensninger.
Samfundslitteratur 1981.

7. Preben Melander: Survey over budgetteringspraksis i 80
sterre danske virksomheder. Handelshojskolen
i Kobenhavn 1981.

8. Peter A. Pyhrr: Zero-Base Budgeting. John Wiley & Sons.
N.Y. 1973.

9. J. R. Small & V. Zero Base Budgeting - Theory and
Mansfield: Practice. The Accountant's Magazine,
Vol. LXXXII 1978, No 863.

10. William Watkins, Jr.: Evaluating Zero-based Budgeting. Managerial
Planning, Vol. 27. 1978, No 2.