Resumé

Ett statligt program for FoU inom energiområdet startades i Svergtefbr ca 1 år sedan. I artikeln redogdrsfb'r några principiella problem som mbter den som skall såmor dna och långsiktsplanera programmet. Problemen konstater as var a ostrukturerade och mångfacetterade bl.a. i den meningen att ett flertal mål samtidigt har inflytande over utformningen av den framtida energifbrsbrjningen och dårigenom inriktningen av energiforskningen. I vissa fall galler det direkt motstridiga vårderingar och ofbrenliga mål. I andra fall år det snarare fråga om konflikter so åndrar karaktår over tiden, bl.a. som fb'ljd av FoU-resultat. Vid prioritering mellan FoU-program maste mål och resultat i olika dimensioner vågas samman. Vid genomfbrande av program maste målen brytas ned så att alia dimensioner i de bvergripande målen bibehålls.

---

*) Sven Faugert ar civilekonom och arbetar f n med planeringsfrågor inom sekretariatet vid delegationen for energiforskning.

I artikeln redogors for hur den statliga delegationen for energiforskning anvånder såvål formella planeringssystem och systemanalytiska studier som en successiv uppbyggnad av ett samspel mellan ett antal inblandade organisationer for att hantera de beskrivna planeringsproblemen. Redogorelsen vånder sig till dem som år intresserade av oversiktlig planering for långsiktigt inriktad verksamhet med komplicerade samband med flera samhållssektorer.

1. Inledning

Energifrågorna har tilldragit sig stort intresse i Sverige under de senaste
åren. Forrå våren fattade riksdagen ett omfattande energipolitiskt

Som mål for energipolitiken uppstålldes bl a en begrånsning av tillvåxten i energiforbrukningen - på kort sikt till 296 per år, på långie sikt till nolltillvåxt. Som medel for att nå de overgripande målen anvisades såvål utbyggnad av energiproduktionsapparaten som ett antal åtgårder for att fråmja energihushållning. Till de mer kortsiktigt verkande åtgårderna lades ett program for forskning och utveckling (FoU) for att losa sådana problem som kraver tillgång till nv kunskap och nv teknik.

En viktig idé bakom 1975 års energipolitiska beslut var att statsmakterna skulle bibehålla storsta mojliga handlingsfrihet i fråga om det framtida energiforsorjningssystemet och undvika att binda sig mer an vad som behovdes for att klara energiforsorjningen under den nårmaste tioårsperioden. En »kontrollstation« lades in år 1978, innebårande att beslut om energipolitiken från senare hålften av 1980-talet skulle skjutas upp till dess och baseras på ett båttre underlag an som forelåg 1975. I underlaget skulle bl a ingå resultaten av det sårskilda energiforskningsprogrammet. Programmet år foljaktligen treårigt och beråknas kosta ca 366 miljoner svenska kronor. Huvuddelen av FoU-resurserna satsas på utveckling av alternativ till de i dag anvånda energi - kållorna och på effektivisering av energianvåndningen inom olika omraden (industrin, transportvåsendet, bostader etc.).

En sårskild delegation for energiforskning tillsattes for att samordna
forskningsprogrammet och till den nåmda kontrollstationen ta fram
underlag for planeringen av forskningsprogrammets forlångning.

(Delegationen ar en kommitte under industridepartementet och bestarav parlamentariker och foretradare for intresseorganisationerna. Till delegationen hor ett sekretatiat med ca 10 heltidsanstallda). Beslut om anslag i enskilda fall har - utom i fragor om ett sarskilt program for allmanna energisystemstudier - delegerats till sarskilda programansvarigaorgan.

Forfattaren tjånstgor i delegationens sekretariat och skildrar i artikeln hur man f n forsoker att systematiskt hantera de komplicerade problem som moter delegationen vid den overgripande planeringen och samordningen.

2. Planeringsproblem

Problemen vid den overgripande planeringen inom energiforskningsområdet
år komplicerade och ostrukturerade i åtminstone foljande
allmånna avseenden:

- det år inte fråga om en beslutsfattare som fattar envåldiga beslut
utan om ett samspel mellan flera inflytelserika intressenter

- beslut kan inte fattas med utgångspunkt ifrån kånda kriterier och preferenser utan sårskild hånsyn maste tas till att beslutskriterierna och preferenserna foråndras over tiden, bl a till foljd av energiforskningens

- de olika handlingsalternativen år inte kånda vid beslutsprocessens
borjan utan skapas (genereras) till stor del under beslutsprocessens
(innefattande tiden mellan två energipolitiska beslut) gang.

I en planeringssituation som år komplicerad i den ovan beskrivna bemårkelsenår huvudproblemet inte att tråffa ett rationellt val mellan olika givna handlingsalternativ. Problemen galler snarare hur man forberederbeslut som år allsidigt underbyggda i fråga om såvål faktaunderlagsom politiska vårderingar och hur man garanterar att genereringenav handlingsalternativ blir effektiv i meningen tillråckligt allsidig.I

sidig.Idet foljande skall narmare beskrivas vad det år som gor planeringenav
energiforskningen komplicerad i ovan namda avseenden.
For det forstå år energiforskningens planeringsproblem en avspegling
av problemen på det overgripande energipolitiska planet. Olika krav
och onskemål stalls på den nuvarande och framtida energiforsorjningenoch
många av dessa krav eller onskemål år mer eller mindre oforenliga.Sådana
krav år t ex låga kostnader, frihet från skadliga bieffekterav
energiproduktion och energianvåndning, forsorjningsmåssig
trygghet och flexibilitet, anvåndning av outtomliga energiråvaror, hog
effektivitet, minimala bindningar for framtiden. Det finns ett nåra och
dubbelriktat samband mellan de avvågningar som gors i dagens energipolitikoch
den framtidsinriktade energiforskningen.

For det andra konkurrerar olika forskningsområden om knappa forskningsresurser. (Till forskningsresurserna har inte blott råknats de statliga anslagsmedlen utan åven tillgången på kompetenta forskare, experimentutrustning o s v). Forskningsområden (delprogram) år såvål olika energikållor som tekniker for energiproduktion och effektivisering av energianvåndningen inom olika samhållssektorer.

For det tredje pråglas området av mer eller mindre renodlade intressekonflikter. Intressekonflikterna kan avspegla skiida vårderingar hos olika inblandade parter liksom åven det forhållandet att olika parter kan komma att båra olika mer eller mindre formånliga konsekvenser av framtida satsningar inom något visst område. Intressekonflikterna kan också overdrivas eller snedvridas på grund av någon eller några parters stråvan efter en politisk profilering. (Detta galler troligen en del av den svenska kårnkraftsdebatten). Olika typer av intressekonflikter år ofta korrelerade med en situation av oenighet mellan experter i centrala sakfrågor.

For det fjårde år forskningsinsatserna ofta inriktade mot olika långa tidshorisonter. Inom vissa forskningsområden, t ex vårmepumpar eller solpaneler for bostadsuppvårmning, kan forskningsresultaten leda till tillåmpningar inom en snar framtid. Inom andra omraden, t ex fusionsenergin eller solgenerering av elektricitet, anses tillåmpningarna ånnu vara tåmligen avlågsna. De tidigare nåmnda målkonflikterna accentueras når det galler att avgora hur mvcket forskningsresurser som skall satsas på långsiktigt resp kortsiktigt inriktad FoU.

For det femte kommer planeringsproblemen att skifta karaktår over

tiden. Det ligger i sakens natur att resultaten av energi_-FoU kommer att påverka uppfattningen om vilka handlingsalternativ som år mojligaoch vilka konsekvenser som de år forknippade med. Upplosning av vissa osåkerheter genom forskning och utveckling kan dårfor våntasreducera multimålproblemen till fårre dimensioner. Vissa FoUresultatkan dessutom komma at påverka vårderingarna hos olika intressenter och dårigenom de renodlade intressekonflikternas innehåll.Sårskild hånsyn maste vidare tas till att de forskningsresultat vi i dag planerar for kan komma att tillåmpas i en tid med vårderingar som awiker från dagens.

For det sjatte maste energiforskningsplaneringen handskas med en mångd genuina osåkerheter, som till stor del år en foljd av att energisektorn skår tvårs over och har intima samband med så gott som alia andra samhållssektorer. Som exempel kan nåmnas osåkerhet om framtida prisnivå och tillgånglighet for olika energiråvaror, osåkerhet om framtida energiefterfrågan, osåkerheter om de ekonomiska (finansiella) mojligheterna att genomfora rent tekniskt mojliga utbyggnader av produktions- och distributionssystem samt osåkerhet om eventuella icke-tekniska (institutionella, politiska m m) hinder mot implementering av ny teknik.

For det sjunde år det ett problem att inte bara identifiera alia relevanta måldimensioner utan åven att omsåtta dem i praktiskt handlande. For forskning och utveckling som år så intimt knuten till energipolitiken råcker det inte att passivt awakta och vålja mellan anslagsansokningar. Klara mål maste definieras for olika delprogram och projekt som kan forverkliga målen initieras av de programansvariga organen. Vid nedbrytningen eller operationaliseringen av de overgripande energipolitiska målen via energiforskningsmål till mål for avgrånsade FoU-områden galler det således att bibehålla alia måldimensioner. Det år t ex en risk att kortsiktiga och renodlat tekniska problem annars blir overrepresenterade i forhållande till sociologiska, administrativa eller ekologiska och mera långsiktigt betonade frågor.

For det åttonde skapar denna komplexitet ett specieilt problem gentemotbeslutsfattarna. Skall delegationen absorbera osåkerhet i olika avseenden och lågga fram ett forslag till forlangt FoU-program, som redan år sammanvågt och inbordes konsistent? Eller skall delegationeni stållet skjuta over sammanvågningsproblemen på politikerna genomatt

nomattpresentera ctt brett beslutsunderlag med en mangd for- och motargument och kostnadsuppgifter for alia upptankliga FoU-omraden,men utan egna rekommendationer? Fragan har betydelse bade fran demokratisynpunkt och for mojligheterna att astadkomma effektivabeslut. Dessutom har den praktisk betydelse i den man de tva alternativatillvagagangssatten kraver olika upplaggning av delegationensarbete med insamling av beslutsunderlag. I avsnitt 3.5 nedan redogorsfor en mojlighet att hantera detta viktiga problem som for narvarandeundersoks

3. Komponenter i ett planeringssystem

En rad systematiska forberedelser år nodvåndiga for att hantera en planeringssituation sådan som den ovan beskrivna. Man skulle kunna tala om olika komponenter i ett planeringssystem, om ordet anvånds i vidast mojliga bemårkelse.

3.1 Formella planeringsrutiner

Som en stomme i planeringssystemet år vissa formella planeringsrutiner under uppbyggnad. Den lopande verksamheten år som nåmnts ovan decentraliserad till sårskilda programansvariga organ, medan långsiktsplaneringen centraliserats till delegationen och regeringen (samt, ytterst sett, riksdagen). De programansvariga organen får dock en nyckelroll når det galler informationsunderlag for den långsiktiga planeringen.

Den forvaltningsråttsliga ramen i form av en skyldighet for myndigheternaatt avge anslagsframstållningar till regeringen, samt att råtta sig efter riksdagens beslut och av regeringen utfårdade regleringsbrev år redan given. Utover dessa allmånna regler ståller delegationen sårskildakrav på hur forskningsmål skall presenteras och forslag till konkretaFoU-insatser formuleras i de årliga anslagsframstållningarna. Grundidén år programbudgeteringens, nåmligen att en dialog mellan de medelsbeviljande och verkstållande organen om fråmst mål for verksamheten år nodvåndig for att den decentraliserade styrningsmodellenskall

dellenskallvara effektiv. Den formaliserade dialogen ger delegationen de nodvåndiga tillfållena att bevaka att den tidigare beskrivna mångfaldenav energipolitiska mål bibehålls vid programorganens operationaliseringav forskningsmålen. Endast dårigenom kan en tillråcklig forankring av energiforskningen i energipolitiken skapas.

Den filosofi som tillåmpas i fråga om de årliga anslagsframstållningarna tar sig också uttryck i sårskilda krav på långsiktiga planer for forskningen och utvecklingen inom olika delprogram. Ett underlag for den fortsatta planeringen av energi_-FoU kommer således att vara programplaner utarbetade av de programansvariga organen. Programplanerna skall innehålla dels en bakgrund och argumentering for identifierade forskningsbehov, dels preciserade forslag till forskningsinsatser for en kortare tidsperiod. For att ge ett allsidigt underlag for bedomning av energiforskningsprogrammets ekonomiska orafattning skall de sistnåmnda, insatsplaner kallade, utarbetas for alternativa

Åven om en strukturering och regiering av dialogen mellan verkstållande och planerande organisationsnivåer år stommen i planeringssystemet så råcker detta ej. Den planeringsinformation som delegationen på detta sått forsåkrar sig om maste också bearbetas vidare.

3.2 Tvärgående systemanalyser

For att bearbeta planeringsinformationen har delegationen engagerat
sig i vissa studier med systemanalytisk upplåggning.

Det galler for det forstå en brett upplagd systemanalytisk studie som igångsatts som en del av samarbetet inom International Energy Agency(IEA). I en forstå etapp av systemanalyserna kommer varje deltagandelands energiforsorjning att beskrivas i form av nåtverk, med energikållor som startpunkter och anvåndningsområden som slutpunkter.Med datorers hjalp kommer sedan olika »fall« av energikonsumtionsokningach energipolitiska strategier - inklusive introduktion av nya energiproduktions- och energianvåndningstekniker - att kunnaråknas igenom. De olika strategierna skall dårefter kunna utvårderasmed avseende på inte blot energibalanser utan åven krav på investeringskapital,driftskostnader, utnyttjande av knappa naturresurser,

miljøeffekter o s v. Systemanalyserna syftar med andra ord till att erhållasåvål kvantitativa som kvalitativa mått på ett antal målvariabler. Ambitionen i detta forstå steg år dock inte att utvårdera de energipolitiskastrategierna som sådana utan blott att få en systematisk grund for prioritering av FoU-insatser.

For det andra år delegationen i fård med att såtta igång vad som nårmast skulle kunna rubriceras som en systematisk inventering av forskningens mojligheter att understodja olika utvecklingar av energifdrsdrjningssystemet. Som påpekats flera ganger i denna artikel finns dels starka samband mellan energiforsorjningen och andra samhållssektorer dels starka samband inom energiforsorjningssystemet som sådant. En helhetssyn på konsekvenserna av FoU inom olika omraden år nodvåndig for att verifiera att energiproblemen angrips på tillråckligt stor bredd så att inte några viktiga problem eller måldimensioner forsummas i energiforskningsprogrammet.

3.3 Specialbevakning av vissa FoU-omraden

Som komplettering till det underlag som berorts under 3.1 ovan planerar delegationen - for att få en sjålvståndig uppfattning i forhållande till de programansvariga organen - att specialbevaka och vårdera FoU som bedrivs inom och utom landet på vissa omraden. Håri ingår FoU-områden som beror flera olika programansvariga organ och dår ansvarsforhållandena och grånsdragningarna år oklara. Denna specialbevakning planeras inte få någon storre omfattning, utan år ett komplement till eller korrigering av de planeringsrutiner som beskrivits

3.4 Kontaktytor mot andra organisationer

Delegationen for energiforskning har också kontaktytor mot andra organisationer som år verksamma inom energiområdet. De programansvarigaorganen har redan nåmnts. I forhållande till dessa har delegationenen samordnande och sammanhållande uppgift. Hårutover finns myndigheter som har ansvar for energiprognoser, energibesparandeåtgårder, energibeskattning m m. Dessutom år ett antal utredningari

ningarifård med att behandla avgrånsade omraden. Av sårskild vikt for delegationen år att dels dra de råtta grånserna mot och finna de råtta formerna for samverkan med dessa ovriga organisationer, dels fånga in den information som år nodvåndig for planeringen av energiforskningenoch som dessa organen s a s kontrollerar. Det galler for delegationen att finna den råtta rollen i ett helt system av organisationer.Detta år dock ett multiorganisations- lika mycket som ett multimålproblem.

3.5 Underlag för alternativplanering

Det planeringssystem - begreppet har hår anvånts i dess vidaste bemårkelse - som sålunda år under uppbyggnad syftar till att forse statsmakterna med ett så allsidigt beslutsunderlag som mojligt. Detta avses presenteras i form av ett antal genomarbetade alternativ for fortsatt inriktning av FoU inom energiområdet.

For det forstå skall alternativ utarbetas for olika anslagsnivåer. De programansvariga organen skall ta fram programplaner i två eller tre alternativa anslagsnivåer och detsamma kommer att galla det samlade programforslaget.

For det andra maste statsmakterna forses med alternativ åven i fråga om programmets overgripande inriktning. Hela energipolitiken, varav energiforskningen utgor en integrerad del, år nåmligen upplagd for att i storsta mojliga utstråckning bevara statsmakternas handlingsfrihet for framtiden.

Avsikten år dårfor att åven presentera programforslag kopplade till de alternativa inriktningar av energipolitiken som år tånkbara vid 1978 års energipolitiska beslut. Alternativen avser såvål den framtida energiproduktionsapparatens sammansåttning som åtgårder for att effektivisera energianvåndningen. Vart och ett av dessa alternativ ståller i sin tur speciella krav på energiforskningsprogrammet. Genom att presentera program med alternativa inriktningar undviker man att absorbera osåkerhet fråga om såvål mål och vårderinger som utvecklingen i omgivningen. I stållet kondenserar man de viktigaste multimålproblemen eller målkonflikterna på ett sått som år overblickbart for statsmakterna som skall fatta de slutliga besluten om programmet.

Referenser:

Bl a foljande kållor låmnar utforlig information om bakgrunden till och innehållet i det svenska
energiforskningsprogrammet:

1. Energi 1985-2000, Betånkande av energiprognosutredningen, Statens offentliga utredningar
(SOU) 1974:64,65.

2. Energiforskning, Betånkande av energiprogramkommittén, SOU 1974-76.

3. Organisation av forskning och utveckling inom energiområdet, Promemoria utarbetad inom
industridepartementet, Ds I 1974:10.