Resumé

Utvecklingen leder till ett ur monetår synpunkt allt effektivare lantbruk. Men denna utveckling leder också till vissa miljb'risker. Det foreligger alltså ett behov av miljopolitisk styrning. I artikeln diskuteras den miljopolitiska beslutsapparatensformåga att identifiera de miljoproblem som år mest angelågna att åtgårda. Vidare presenteras en modeli som kan anvåndas vid framtagandet av låmpliga styråtgårder. Modellen, som bygger på P. Soderbaums positionsanalys samt cybernetik, tillåmpas på ett konkret miljoproblem, nåmligen jordbrukets vattenfor or ening med kvåve (N). Artikeln bor vara av intresse for ekonomer som arbeter med miljb'vårdsfrågor. Den tor de också var a av intresse for dem som på andra omraden arbetar med multimålproblem dår informationsinsamling och -strukturering år de centrala momenten.

---

*) Agronom, Lantbrukshogskolan i Uppsala.

1. Bakgrund

Lantbruksproduktionen åstadskommes med en minskad insats av arbetskraft och åkerjord. I stållet har anvåndningen av bl a handelsgodsel och kemiska ogråsbekåmpningsmedel okat starkt de senaste 10-20 åren. Samtidigt har lantbruksforetagens medelstorlek okat och produktionen på de enskilda gårdarna har blivit alltmer specialiserad. Den antydda utvecklingen har ofta varit ekonomiskt nodvåndig for de enskilda lantbrukarna. For samhållet har vinster uppstått då ett mindre antal månniskor behovts i lantbruket och de fristållda har kunnat foras over till andra nåringar med hogre monetår arbetsproduktivitet. For konsumenterna har utvecklingen gjort att livsmedelspriserna har blivit lågre ån vad de eljest skulle ha blivit.

Det år dock inte såkert att alia produktionsformer som har hog monetår effektivitet år onskvårda i ett totalt samhålleligt perspektiv. Vissa produktionsformer och tekniker kan medfora negativa miljoeffekter. Hår nedan anges elva huvudtyper av miljopåverkan från lantbruket, vilka tillsammans med monetår effektivitet bor beaktas då man avgor om en viss produktionsteknik år onskvård eller ej (Kumm 1974). Miljobegreppet ges en vid innebord och omfattar såvål fysisk och social miljo som naturresursaspekter.

Produktionsprocesser i lantbruket kan ha miljopåverkan på tminstone
sått:

1. Fororsaka direkt fororening utanfor lantbruket - t ex vattenfororening till foljd av hoga kvåvegivor eller olåmplig stallgodselhantering, luktolågenheter från djurskotsel och pesticidrester i produkterna eller naturen.

2. Fororsaka indirekt fororening utanfor lantbruket genom att forbruka
produktionsmedel som svårligen kan framstållas utan industriell
fororening - t ex handelsgodsel, pesticider och drivmedel.

3. Forbruka knappa icke fornyelsebara naturresurser - t ex fosfat
och petroleum.

4. Foråndra naturresursernas långsiktiga produktionsformåga - tex
forsåmra åkermarkens bordighet genom vissa former av ensidig
våxtodling.

5. Paverka arbetsmiljon for dem som arbetar i lantbruket.

6. Påverka husdjurens livsmiljo.

7. Åstadkomma negativa estetiska bieffekter - t ex forbuskning av
åkrar som inte långre behover utnyttjas till fdljd av jordbrukets
intensifiering.

8. Åstadkomma negativa socialmedicinska bieffekter genom att urbaniseringen
påskyndas av lantbrukets omvandling.

9. Påverka lantbrukets formåga att bidra till losandet av andra samhållssektorers
miljoproblem - t ex ta hand om avfall från industrier
och tåtorter.

10. Påverka livsbetingelserna for våxt- och djurarter, vilka kan ha ett
existensberåttigande oberoende av eventuell nytta for månniskan.

11. Påskynda en strukturutveckling som gor en framtida anpassning
till miljomåssiga krav svårare och dyrare.

2. Identifiering av väsentliga miljöproblem

I var och en av de elva huvudgrupperna kan en rad delproblem identifieras. Lantbrukets omvandling påverkar alltså vår miljo på många sått. I vissa hånseenden leder omvandlingen till positiva miljoeffekter. Så t ex år arbetsmiljon båttre i dagens lantbruk an vad den var for några årtionden sedan. I en rad andra hånseenden leder dock omvandlingen till forsåmrad miljo. For att motverka dessa forsåmiingar bor miljopolitiska styrinsinstrument tillgripas. I det svenska lantbruket tillåmpas dock relativt få miljopolitiska styråtgårder. Inforandet av ytterligare några diskuteras dock i massmedia och i beslutande organ. Beslutsapparaten inkl massmedia och allmånna opinionen har enligt mitt formenande inde identifierat alia våsentliga miljoproblem inom lantbrukssektorn. Jfr. figur 1.

Exempel på aktiva miljopolitiska styråtgårder som vidtagits i Sverige år forbud mot vissa pesticider, t ex DDT, samt vissa foreskrifter for att minska vattenfororening och luktolågenheter från animalieproduktionen. Ytterligare exempel år insatser inom arbetsmiljo-, djurskyddsoch

Till kategorin miljoproblem som klart identifierats men dår aktiv styrning ånnu inte forekommer kan foras storre delen av jordbrukets vattenfororening, en stor del av bekåmpningsmedelsanvåndningen samt problem som kan hånforas till bl a punkterna 3, 8 och 9 i kapitel 1. Exempel på problem som inte tycks ha uppmårksammats i nåmnvård grad i debatt och beslutsapparat återfinns under bl a 2, 4 och 11.

Med hogra delen av figur 1 vill jag antyda att det torde finnas mindre viktiga eller tom forsumbara miljøproblem som blivit foremål for aktiv styrning. I andra fall har dessa »falska alarm« inte lett till aktiva styråtgårder men val till tids- och kostnadskråvande processer i den miljopolitiska beslutsapparaten. Det senaste årets debatt om skogsbrukets anvåndning av bekåmpningsmedlet 2,4-D och SJ :s kemiska vegetationsbekåmpning på banvallar kan nåmnas som exempel. Den bristande tåckningen når det galler identifieringen och åtgårdandet av miljoproblem uppfattar jag som en allvarlig imperfektion i det miljopolitiska beslutsfattandet. Imperfektionen torde ha sin orsak i seletiv perception samt i brister i kommunikationen mellan forskare inom olika vetenskaper, allmånheten och beslutsfattarna. Resultatet blir att en rad miljomåssiga mål forblir ofullståndigt uppfyllda samt i andra fall att kostsamma styråtgårder vidtages utan att några egentliga miljovinster

3. Sökande efter lämpliga styråtgärder

Sedan ett våsentligt miljoproblem identifierats startar sokandet efter låmpliga styråtgårder. Sokandet efter losningar och beslutsfattandet kan ske på såvål lokal som central nivå. Vissa problem loses bast med centrala generella styrårgårder, som direkt påverkar alia eller de fiesta lantbruksforetag. Exempel på sådana åtgårder år avgifter på »miljoovånliga« och subvention av »miljovånliga« produktionsmedel. Om problemen enligt kategorierna 2, 3, 4, 8 och 11 skall losas mera fullståndigt torde generella styråtgårder vara nodvåndiga.

Andra miljoproblem loses bast genom en kombination av centrala och lokala styråtgårder. I dessa fall utformas de konkreta besluten på lokal nivå, t ex i kommunerna. På central nivå faststålles ramarna for de lokala besluten. Exempel på sådana ramar år grånsvården som masteunderskridas når det galler hålso- och miljofarliga substanser. På central nivå bor vidare utformas sådana bidrag och avgifter att olika miljovårdande återgårders privat- och kommunalekonomiska konkurrenskraftsammanfallar med deras samhållsekonomiska konkurrenskraft.Grånsvårdena

renskraft.Grånsvårdenaår en garanti for att besluten.på lokal nivå får låmplig intensitet. Bidragen och avgifterna skall leda till att man på lokal nivå våljer de samhållsekonomiskt billigaste såtten for att uppnå de onskade miljoforbåttringarna. Min erfarenhet tyder på att flertalet av miljoproblem enligt punkterna 1, 5, 6, 7, 9 och 10 bast loses genom en kombination av centrala och lokala styråtgårder.

4. Styrning av jordbrukets vattenförorening med kväve

I figur 2 presenteras en beslutsmodell som visat sig vara låmplig når det galler vissa mljoproblem till fdljd av lantbruksproduktionen. Modellen illustreras nedan i anslutning till styrning av jordbrukets vattenfororening med kvåveforeningar. Framstållningen år en kortfattad summering av en ånnu opublicerad rapport från Institutionen for ekonomi och statistik, Lantbrukshogskolan, 750 07 Uppsala.

4.1 Identifieringar ett väsentligt miljöproblem

Vi maste forst bedoma om jordbrukets vattenfororening med kvåve år
ett så våsentligt miljoproblem att det år befogat att soka efter styråtgårder.
Jfr. ruta 1, figur 2.

Vid sidan av den naturliga bakgrundsutlakningen svarar jordbruket for den klart storsta kvåvetransporten till vatten i Sverige. Utslåppen från industrier och bostader år våsentligt mindre. Når kvåveforeningarna kommer ut i vattendrag och sjoar kan igenvåxningen oka. Vattnens varde for bad och fiske minskar dårvid. Hoga halter av kvåvefdreningen nitrat i dricksvatten utgor en hålsorisk. Spådbarn som får pulvermjdlk tillredd på vatten med hog nitrathalt kan få methåmoglobinemi. Vid denna sjukdom upptråder kvåvningssymptom. Dodsfall har intråffat. Hoga nitrathalter i dricksvattnet kan mojligen också leda till cancer.

4.2 Framtagande av alternativa styråtgärder

Det finns alltså anledning att soka styråtgårder for att minska jordbrukets vattenfororening med kvåve. Vid framtagandet av alternativa styråtgårder bor dels intressenternas mål och dels problemets karaktår samt olika styråtgårders effektivitet och genomforbarhet beaktas. Jfr rutorna 2-4 i figur 2.

4.3 Intressenterna och der as mål

Nedanstående forteckning upptar olika intressentgrupper samt våsendiga mål for dem når det galler systemet jordbruksproduktionen - vattenfororening. Intressent år varje individ, grupp av individer eller organisation som påverkas av hur en beslutsprocess utvecklas.

En och samma individ kan ingå i två eller flera intressentgrupper. Så t ex år en lantbrukare också livsmedelskonsument och hans badsjo och dricksvattentåkt kan forsåmras till foljd av han egen och grannarnas jordbruksproduktion. Andra individer åter ingår i endast en intressegrupp.

De monetåra målen kan anges i flodestermer, t ex lantbrukarnas lonsamhet i kronor per år. De miljomåssiga målen anges bast i tillståndstermer, t ex mg nitrat per liter dricksvatten och vilka fiskarter som kan leva i en sjo.

4.4 Problemets karaktär

Når det galler problemets karaktår år foljande punkter viktiga vid sokandet
efter låmpliga styralternativ:

1. Endast på en mycket liten del av den svenska åkerarealen år riskerna for och miljokonsekvenserna av kvåveutlakningen allvarliga. Med hånsyn till de monetåra intressenternas mål år det angelåget att styrningen inskrånkes till dessa arealer. Generella styråtgårder år dårfor olåmpliga.

2. Ett stort antal återgårder år mojliga for att minska jordbrukets kvåvefororening av vatten. Foljande exempel på återgårder kan nåmnas: Sprida stallgodseln på våren i stållet for på hosten, samla upp urin och godselvatten från djurstallar, minska anvåndningen av handelsgodselkvåve, minska baljvåxtodlingen, minska jordbearbetningen och så nårsaltsupptagande skyddsgrodor på hosten. For att uppnå de miljomåssiga målen till så låg monetår kostnad som mojligt år det nodvåndigt att finna de i varje enskilt fall låmpligaste

3. Den nuvarande kunskapen om olika styratgarders sannolika konsekvenser ar i huvudsak kvalitativ och inte kvantitativ. Vi vet alltsa om en viss atgard sannolikt forbattrar vattenmiljon eller inte. I vissa fall kan vi forutsaga om forbattringen blir stor eller liten. Daremot kan vi inte i kvantitativa termer foutsaga hur stor forbattringen

4. For enskilda lantbrukare kan erforderliga vattenvårdsåtgårder leda till mycket betydande lonsamhetsforluster. Skordarna kan ju minska kraftigt till foljd av t ex minskad kvåvegodsling. Då de internationella priserna på jordbruksprodukter i allmånhet år våsentligt lågre ån de inhemska producentpriserna blir samhållets monetåra forluster mindre ån de enskilda lantbrukarnas. I många fall skulle samhållet tom gora monetåra vinster om vattenvårdande styråtgårder infordes. Enligt min bedomning år det dårfor låmpligt att ekonomiskt kompensera de lantbrukare som blir utsatta for styråtgårder.

4.5 Olika styråtgärder effektivitet och genomförbarhet

Niir det galler olika styratgarders effektivitet och genomforbarhet ar
foljande punkter viktiga:

1. Rådgivning till lantbrukarna kan forvåntas bli ett verkningsfullt styrinstrument endast om de enskilda lantbrukarna sjålva vinner på eller i varje fall inte forlorar på att folja raden. Det år dårfor mycket oklart vilken effekt rådgivning kan få på jordbrukets vattenfororening.

2. De fiesta tvingande styråtgårder av typ ålåggande, forbud och kvantitativa restriktioner år i allmånhet svåra att praktiskt genomdriva. Lantbrukarna kan uppfatta åtgårderna som intrång i den personliga integriteten. Overvakningen och beråkningen av monetåra kompensationer blir mycket resurskrå vande.

3. Generella styråtgårder av typ avgifter på handelsgodselkvåve år
olåmpliga. Jfr punkt 1 avsnitt4.4.

4. Frivilliga overenskommelser med lantbrukarna torde i många fall vara det låmpligaste styrinstrumentet. Lantbrukarna åtar sig att mot monetår ersåttning vidtaga vissa vattenvårdande åtgårder. Genom att åndra ersåttningens storlek kan den miljovårdande myndigheten reglera vattenvårdens omfattning. Frivilligheten gor att integritets- och overvakningsproblem blir mindre ånorn tvingande åtgårder vidtages. Forutsatt att de enskilda lantbrukarna kånner sina kostnader for olika vattenvårdande åtgårder leder overenskommelsemetoden till att vattenvårdande åtgårder av viss omfattning uppnås till lågsta totala kostnad.

4.6 Framtagande av lamp liga styråtgärder

Utifrån genomgången av intressenternas mål och problemets karaktår
m m tas ett antal låmpliga styralternativ fram. Jfr ruta" 4, figur 2. På
central nivå år foljande åtgårder låmpliga:

1. Utbildning och anstållning av vattenvårdstjånstmån vilka placeras
lokalt i omraden dår riskerna for och konsekvenserna av jordbrukets
vattenfororening år sårskilt allvarliga.

2. Statliga bidrag till vattenvardande atgarder inom jordbruket. Dessa bidrag bor vara sa utformade att olika atgarders konkurrenskraft pa lokal niva overensstammer med deras konkurrenskraft pa nationell niva. For narvarande ar atgarder utanfor jordbruket, t ex reningsverksbyggnad, subventionerade av staten. For atgarder inom jordbruket har importskyddet pa livsmedel gjort att atgarderna ar dyrare pa lokal niva an for nationen. Det fordras darfor betydande subventioner till vattenvardsatgarder inom jordbruket for att dessa atgarder skall fa ra_tt konkurrenskraft vid lokala beslut.

På lokal nivå tas de konkreta styråtgårderna fram. Tekniskt sett år en hel rad alternativa åtgårder mojliga. Se avsnitt 4.4 punkt 2. tgårderna genomforas med rådgivning, overenskommelser eller i vissa fall med hjalp av tvingande styrmedel. Centralt beslutade åtgårder enligt ovan, eller avsaknaden av sådana, påverkar i hog grad forutsåttningarna for de lokala åtgårderna. Utan speciella vattenvårdstjånstemån torde det bli svårt att finna låmpliga åtgårder på lokal nivå. Utan statliga bidrag till vattenvårdsåtgårder i jordbruket kan sållan tgårder jordbruket monetårt konkurrera med åtgårder utanfor jordbruket, t ex byggande av reningsverk eller anlåggning av nya vattentåkter.

4.7 Bedömning av de alternativa styråtgärdernas konsekvenser

De miljomåssiga konsekvenserna av olika styråtgårder kan i allmånhet inte kvantitativt uppskattas i forvåg. Jfr avsnitt 4.4 punkt 3. Bedomningarna maste grundas på bl a olika forskares uppskattningar och i vissa gynnsamma fall på tidigare forsok, vilka kan ha utfors under våsentligt annorlunda naturgeografiska forutsåttningar. Min erfarenhet från ett omfattande kalkyleringsarbete tyder på att det åven år svårt eller omojligt att på forhånd mera exakt faststålla de monetåra konsekvenserna. Så t ex varierar sambanden mellan kvåvegiva och skord så mycket mellan olika jordarter och olika år att det fordras mycket omfattande fdrsoksmaterial for att mera exakt beråkna de monetåra konsekvenserna av reducerad kvåvegodsling. Ett så omfattande forsoksmaterial finns inte. De monetåra konsekvenserna på samhållsnivå beror också mycket på de internationella priserna på jordbruksprodukter. Åven dessa år svåra att forutsåga på tex 5-10 års sikt.

4.8 Val av styråtgärd

Valet av styråtgård maste ske utifrån intressenternas mål och bedomningar
av de olika alternativens sannolika konsekvenser. Jfr rutorna 2,
5 och 6 i figur 2. Det maste bli en politisk beståmning.

I neoklassisk miljoekonomisk teori utgår man ifrån att man kan skatta matematiska samband mellan å ene sidan vattenkvalitet eller utslåppsreduktion och å andra sidan monetår kostnad och miljomåssig nytta. I den punkt dår marginalkostnaden år lika med marginalnyttan terfinns optimala vattenkvaliteten. I traditioneli cost benefit-analys beråknas det till nuvårde diskonterade vårdet av varje alternativs konsekvenser. De miljomåssiga konsekvenserna har då forst vårderats i monetåra enheter. Alternativet med hogst nuvårde våljes. Dylika kvantitativa metoder kan for nårvarande inte anvåndas vid valet av styråtgårder for att minska jordbrukets vattenfdrorening med kvåve. Skålen år foljande:

1. Alternativens konsekvenser kan inte kvantitativt skattas pa fore
hand.

2. De fiesta beslut bor fattas på lokal nivå, t ex i kommuneras hålsovårdsnåmnder. Besluten skall då forberedas av lokala vattenvårdsexperter som maste ha kunskap inom en mångd omraden, t ex marklåra, våxtnåringslåra, geohydrologi, driftsekonomi, limnologi och juridik m m. Det går inte att begåra att dessa personer dessutom skall behårska avancerad ekonomisk teori.

4.9 Genomförande av styråtgärd, kontroll av utfall och korrigering av styråtgärd

Sedan en viss styråtgård vidtagits kontrolleras dess utfall. År utfallet tillfredsstållande med hånsyn till intressenternas mål får den valda styrningen fortgå. År utfallet otillfredsstållande sokes och genomfores nya styråtgårder. På så sått erhålles också ny kunskap om olika tgårders Se nedre delen av figur 2. P g a svårigheterna att på forhånd bedoma olika åtgårders konsekvenser maste denna successiva sok-lårprocess bli en central del i beslutsfattandet når det galler jordbrukets vattenfororening med kvåve.

Styrningens effekt når det galler dricksvattnets kvalitet kontrolleras genom regelbundna nitrathaltsmåtningar. Når det galler sjoar och vattendrag kontrolleras t ex siktdjup och forekomst av algblomning, samt vilka fiskarter som kan leva och reproducera sig i vattnet.

4.10 Beslut och beslutförberedelse i verkligheten

De enda vattenvårdande styråtgårder av någon betydelse som nu tillåmpas i det svenska jordbruket år vissa krav når det galler stallgodselhanteringen. Bl a avsnitt 4.4 punkt 2 antyder att det kunde vara aktuellt att infora styråtgårder på en rad andra omraden. I massmedia och en statlig utredning (SOU 1974:35) har ytterligare åtgårder diskuterats. Dessa diskussioner har dock så gott som helt inskrånkt sig till generella styråtgårder for minskad handelsgodselanvåndning samt okade rådgivningsinsatser på vattenvårdsområdet. Punkterna 1 avsnitten 4.4 och 4.5 antyder att dessa åtgårder år olåmpliga respektive otillråckliga. Man tycks heller inte ha uppfattat att många styråtgårder kan leda till lågre samhållsekonomiska ån foretagsekonomiska kostnader varfor de kan genomforas till helt obetydliga samhålleliga kostnader. Jfr avsnitt 4.4 punkt 4. Jag vill med detta som bakgrund håvda att beslutsapparaten åtminstone når det galler vissa miljoproblem har en något bristande formåga att hitta de låmpliga styråtgårderna. Orsaken till imperfektionen kan vara bristande kommunikation mellan olika vetenskaper, intressentgrupper och beslutsfattare. Selektiv perception och bristande kognitiv kapacitet liksom miljolagstiftningens utformning kan vara andra orsaker.

5. Slutsatser

Miljopolitisk styrning av lantbruket år ett multimålproblem, ty en rad olika miljomåssiga och monetåra mål maste beaktas. Beslutsapparaten tycks hittilis ha haft en viss oformåga att identifiera de miljoproblem som år våsentliga att åtgårda. Den tycks också ha svårt att hitta låmpliga styråtgårder når det galler åtgårdandet av en del enskilda miljoproblem. Orsaken till dessa brister torde vara att den relevanta informationen finns utspridd inom en rad olika vetenskaper och att målen finns i en rad olika intressentgrupper. Det foreligger dårfor ett stort behov av metoder med vilkas hjalp man kan insamla och till beslutsunderlag strukturera information på ett åndamålsenligt sått. I figur 2 återfinns forslag till en sådan modeli. Bl a bristen på kvantitativa data gor det omojligt att tillåmpa formella optimeringsmetoder och traditioneli cost benefit-analys vid losandet av centrala miljoproblem inom lantbruket.

Litteraturlista:

Kumm, K. 1., 1974: Miljoekonomiska problem inom lantbruket. Rapport fran institutionen for
ekonomi och statistik. Nr. 37, Uppsala.

Soderbaum, Peter, 1973: Positionsanalys vid beslutsfattande och planering. Ekonomisk analys
pa tvarvetenskaplig grund. Uppsala.

SOU 1974:35: Spridning av kemiska medel. Betånkande avgivet av utredningen om spridning av
kemiska medel.