1. Problemstilling

Problemet i det følgende er at bestemme en generel metode til brug ved opstillingen af normative modeller for budgetrammefastsættelsen indenfor det offentlige. Dette skal ske via en sammenligning af væsentlige karakteristika vedrørende traditionel benefit-cost analyse med resultaterne af nyere kvantitativt prægede empiriske undersøgelser af offentlig beslutningstagning.

2. Kort beskrivelse af den traditionelle benefit-cost analyse

2.1. Den traditionelle benefit-cost analyse opererer ofte med et eller flere af følgende mål: Effektiviteten skal være maksimal. Der skal være en bestemt indkomstomfordeling, en bestemt egnsudvikling og minimal forurening. De sidste 2 mål, en bestemt egnsudvikling og minimal forurening, er de mål, der senest er kommet til.

2.2. Effektivitetsmålet anvendes i de fleste tilfælde som eneste målsætning. Hvad går dette mål nu nærmere ud på? Via effektivitetsmålet forsøger man at komme i en paretooptimal situation, dvs. en situation, hvor man, hvis man skal forøge nogle borgeres velfærd, nødvendigvis må formindske andre borgeres velfærd eller ihvertfald een borgers velfærd. Som udgangspunkt benytter man her den traditionelle nytteteori. Nyttebegrebet som sådant er dog højst inoperationelt, hvorfor man i cost-benefit analysen har forsøgt at relatere nytten til et begreb, som man kalder villigheden til at betale, dvs. den villighed, som forbrugerne kan have, til at betale for de ydelser, der bliver leveret, og den uvillighed, som skatteyderne kan have mod at betale for projektet.

- Argumentet for anvendelsen af dette begreb har været, at hvis den
marginale nytte af indkomst var konstant, ville den villighed, som det
enkelte individ havde til at betale for de enkelte produkter fra projektet,afspejle

*) cand. polit., kandidatstipendiat, Metodeforskningsgruppen, Handelshøjskolen i København. Modtaget april 1973.

tet,afspejleden nytte, som det pagaeldende individ havde af ydelserne fra projektet. Normalt ma to forudsaetninger vzere opfyldt, for at den marginale nytte af indkomst kan betragtes som vasrende konstant: 1) Der er ingen afhaengighed i forbruget mellem ydelser fra det pagseldendeprojekt, 2) Vasrdien af ydelserne fra projektet ma ikke udgore for stor en del af budgettet for de enkelte individer.

Det decisionskriterium, man normalt har anvendt i cost-benefit analyser, er derfor følgende: Maksimering af villigheden til at betale for det pågældende projekts ydelser. - Er følgende tre forudsætninger opfyldte: 1) Der findes ingen externe effekter vedr. det pågældende projekt. 2) Priserne i den pågældende økonomi er approximative lig med grænseomkostningerne og 3) De relative priser er uændrede forsåvidt angår projektets gennemførelse, vil optimalsituationen være karakteriseret ved, at det marginale benefit-cost forhold skal være lig med 1. Analysen resulterer altså i, at man kan anvende et udtryk, det marginale benefit-cost forhold, som et udtryk for projektets relative godhed. Kun dette ene tal skal tilvejebringes til politikerne.

Ofte beregnes ikke det marginale benefit-cost forhold, men det totale benefit-cost forhold. Herved forringes politikernes informationssituation yderligere. Det relevante begreb er, dersom en effektivitetsmålsætning benyttes, det marginale benefit-cost forhold, idet villigheden til at betale for ydelserne er maksimal, når dette forhold er lig med 1. Optimalsituationen kan omformuleres således, at hensyntagen til, at forudsætningerne 1), 2) og 3) ikke er opfyldte, tildels kan tages.

2.3. Den rentefod, man anvender i cost-benefit analyser, udtrykker
den marginale sociale rente, dvs. det marginale substitutionsforhold
mellem nutidig og fremtidig indkomst.

Desuden opereres med et begreb kaldet alternativomkostningerne pr. krones kapitalværdi. Dette begreb dækker følgende forhold: På grund af at kapitalmarkedet ikke fungerer fuldkomment, vil private projekter, der socialt set er gunstige, dvs. projekter der vurderet med den marginale sociale rentefod er gunstige, kunne blive udskudt på grund af gennemførelse af et offentligt projekt. Alternativomkostningen pr. krones kapitalværdi måler det privatforbrug, der herved tabes.

Både den sociale marginale rentefod og alternativomkostningen pr.
krones kapitalværdi er naturligvis begreber, der er uhyre svære at estimere
i praksis.

2.4. Konklusion for såvidt angår afsnit 2: Den traditionelle benefitcost
analyse lader sig derfor karakterisere på følgende vis:

a) Man benytter overvejende en effektivitetsmålsætning, dvs. det forudsættes,at man ønsker at komme i en paretooptimal situation. Dette indebærer, at der ønskes et investeringsniveau for de offentlige investeringer,således at det totale investeringsniveau i den pågældende

okonomi far en storrelsesorden, der bevirker, at den rnarginale produktivitetaf investering bliver lig med den marginale sociale rentef od, dvs. bliver lig med det onskede substitutionsforhold mellem nutidigt og fremtidigt forbrug. At deter en optimal bestemmelse af det totale investeringsniveau, man onsker via cost-benefit analysen, fremgar klart af den made, vi ovenfor definerede rentefoden og alternativomkostningernepa. Vi skal senere se, at netop dette forhold er urealistisk, da det ikke svarer til den made, politikerne rent faktisk handler pa.

b) Operationaliseringen af den traditionelle cost-benefit analyse sker
i form af anvendelsen af begrebet villigheden til at betale.

c) Et enkelt tal benyttes som vejledning for politikerne, nemlig det
marginale benefit-cost forhold, evt. det totale benefit-cost forhold.

d) Der findes ingen eksplicit søge-lære proces indbygget i den traditionelle
cost-benefit metode. Kommunikationen med politikerne er derfor
ofte ikke særlig god.

3. Kort beskrivelse af de gængse deskriptive teorier

3.1. Først skal nævnes nogle af de såkaldte »naive« modeller. Der skal
skelnes mellem to typer:

i) En model, hvori det antages, at hver afdeling indenfor den pågældende
administrative enhed har en konstant andel af det totale
budget på ethvert tidspunkt.

ii) En model, hvor hver afdeling har en bestemt andel af budgettilvæksten. - Disse modellers forklaringsværdi har ved empiriske undersøgelser været relativt høj, jvf. John P. Crecine: Governmental Problemsolving, A Computer Simulation of Municipal Budgeting, Chicago, 1969.

3.2. Større forklaringsværdi har dog de »mere komplicerede« modeller.

3.2.1. En sådan deskriptiv model er opstillet af O. A. Davis, M. A. A. Dempster og A. Wildawsky i »A theory of the budgetery process«, The American Political Science Review, september 1966. Her antages deltagerne i budgetlægningen at have bestemte roller eller ihvertfald at opfatte sig selv som havende bestemte roller. Der opereres med følgende kategorier af budgetlægningsfolk: a) budgetlæggerne i departementerne, b) embedsmændene i budgetdepartementet og c) folketingsmændene (medlemmerne af kongressen).

Antages rollerne at være stabile over tiden, og antages det desuden, at deltagerne i budgetlægningsprocessen tænker og vurderer i procenter, vil det være rimeligt at anse de kausale sammenhænge i systemet for lineære.

Davis, Dempster og Wildawsky benytter folgende kausale relationer: a) Sammenhsenge, der forklarer storrelsen af bevillingsansogningerne fra de enkelte afdelinger til kongressen. Sadanne ansogninger antages at kunne afhasnge af folgende forhold: i) Forrige ars bevillingsansogning fra den pagasldende af deling, ii) Det den pagseldende af deling fik bevilget det foregaende ar. iii) Den forskel, der var det foregaende ar mellem det, man Sogte bevilget, og det, man fik bevilget. b) Kausale relationer vedrarende kongressens bevillingsbeslutninger. En raskke forhold antages at kunne have betydning for den endelige bevilling i kongressen til en afdeling: i) Kongressens kendskab til den pagaeldende afdelings handlingsmonster. ii) Storrelsen af bevillingsansogningen fra den pagasldende afdeling det pagasldende ar. iii) Forskellen mellem det, afdelingen ansogte om, og det, den fik bevilget det foregaende ar.

Forfatterne undersøgte dernæst, hvilke kombinationer af disse relationer, der bedst beskrev den føderale budgetlægningsproces i perioden 1947-1963. lait 55 departementer blev medtaget i analysen. Det viste sig, at det overvejende var de simple relationer, der beskrev de enkelte afdelingers handlemåde bedst.

Benefit-cost analyser var blevet foretaget så sjældent i den pågældende
periode, at anvendelsen af disse analyseformer kunne opfattes
som exogene chok til systemet.

3.2.2. På kommunalt niveau har John P. Crecine i sin doktordisputats, »Governmental Problemsolving: A Computer Simulation of Municipal Budgeting«, Chicago, 1969, opstillet en adfærdsteoretisk model i datalogisk terminologi for budgetlægningsprocessen i tre byer i U.S.A.: Detroit, Chicago og Pittsburgh. Crecine opererer med tre niveauer for budgetlægningsprocessen og opstiller en model for hver af disse: i) Adfærdsteoretisk model for kommunalbestyrelsens eller byrådets handlingsmønster, ii) Adfærdsteoretisk model for den enkelte afdeling i den enkelte kommune, dvs. man formaliserer de adfærdsnormer, der gælder for beslutningstagerne i de enkelte afdelinger, iii) Adfærdsteoretisk model beskrivende handlingsmønsteret i borgmesterkontoret. Disse modeller har en betydelig mere kompliceret natur end de »naive« modeller, der blev nævnt ovenfor, og beskriver budgetlægningsprocessen bedre end disse ihvertfald i de tre nævnte byer.

Det essentielle resultat af Crecine's analyse er analogt med 3.2.1., at deltagerne i den kommunale budgetlægningsproces opfatter sig selv som havende bestemte roller i denne proces, og at man, iogmed man kender disse roller, kan konstruere en model, der beskriver budgetlægningen relativt godt. Desuden er det af betydning, at de relationer, der indgår i den pågældende model, har en simpel lineær kirakter, hvad der som nævnt ovenfor bl. a. skyldes, at budgetlægningsfolkene ofte tænker og handler i procentvise ændringer.

3.3. Konklusion forsavidt angar afsnit 3: De deskriptive modeller kan
karakteriseres ved:

a) Deltagerne i budgetlægningsprocessen opfatter sig selv som spillende bestemte roller, hvorved komplicerede beslutninger simplificeres. Man kan ikke overskue de vidtrækkende beslutninger, der ofte er tale om, og forsøger derfor at forenkle beslutningsprocessen ved at iagttage ganske bestemte adfærdsnormer.

b) Rollemønsteret og dermed handlingsstrukturen kan ofte opfattes
som værende stabilt over længere tidsperioder.

c) Deltagerne i budgetlægningsprocessen tænker i procenter, således
at lineære sammenhænge kan beskrive handlingsmønsteret.

4. Sammenligning af konklusionerne under 2. og 3.

4.1. Ved at sammenligne konklusionerne under 2. og 3. ses, at der er en ret betydelig forskel mellem de adfærdsmønstre, som budgetlægningsfolkene rent faktisk følger, og de handlingsmønstre, som forudsættes i den traditionelle cost-benefit analyse. Deter derfor ikke mærkeligt, at cost-benefit analyseformen ofte møder relativ stor modstand blandt embedsmænd og de valgte beslutningstagere, når den skal forsøges anvendt på deres respektive områder. - Anvendelse af traditionel cost-benefit analyse forudsætter simpelthen ofte, at deltagerne i budgetlægningsprocessen bryder radikalt med deres nuværende handlingsmønstre.

I de seneste forsøg på at opstille normative modeller vedrørende offentlige beslutningstagen har man da også forsøgt at tilføre den traditionelle cost-benefit analyse en mere praktisk anvendelig form. Med udgangspunkt i de under 3. nævnte beskrivende teorier opbygges modeller, der kan hjælpe politikerne i deres beslutningsproces.

I de deskriptive analyser er man ofte kommet til det resultat, at politikerne handler »på marginalen«, dvs. den politiske beslutningsproces drejer sig om det ekstra, der er at fordele i det pågældende år, og ikke om fordelingen af det totale budget. En del af de modeller, der er blevet udarbejdet i den seneste tid, har derfor taget udgangspunkt i dette forhold.

4.2. To modeller af denne type skal nævnes:

4.2.1. Åke Andersson, En ny metod for kommunal planering, indlæg på den skandinaviske operationsanalysekonference i Goteborg, 1972. Her er opstillet en model for den kommunale budgetlægningsproces. En model, der skal kunne anvendes normativt i Stockholms kommunale planlægning. Rent teknisk er der tale om en kvadratisk programmeringsmodel,hvor vægtene i modellen er de relative vægte, som politikernetildeler de enkelte områder, f. eks. det sociale område, undervisningsomradeto.s.v.

visningsomradeto.s.v.Den kvadratiske programmeringsform er anvendt,idet man da kommer frem til en modeldannelse, hvor den marginalenytte af totaludgiften pa de enkelte omrader er faldende. Som begrzensninger i analysen anvendes de ressourcer, der er til radighed for Stockholms kommune i den betragtede periode, f. eks. ressourcer af arbejdskraft og kapital.

Afgørende er det, at man fordeler tilvæksten, der bliver til rådighed i
den pågældende periode, og ikke prøver på at revidere det totale
budget.

4.2.2. Et andet forsøg på revidering af traditionel cost-benefit teori, således at den bliver mere praktisk orienteret, er foretaget af Robert Dorfman og Henry D. Jacoby i »A model of public decisions illustrated by a water pollution policy problem«, et afsnit i Joint Economic Committee: The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System, Washington, D.C., 1969- Den her benyttede analyse har mere tilfælles med traditionel cost-benefit teori end analysen nævnt ovenfor, idet begreberne villigheden til at betale og paretooptimalitet anvendes i en noget modificeret form. I analysen betragtes en kommission, der skal behandle et forureningsproblem, og paretooptimalitet karakteriserer her en situation, hvor nogle beslutningstagere (deltagere i kommissionen) ikke kan få det bedre, uden at mindst een af de andre får det ringere. Vurderingen af, hvorvidt et enkelt kommissionsmedlem får det værre eller bedre, sker ved hjælp af begrebet villigheden til at betale.

Som følge heraf kommer den føderale repræsentant i kommissionen
frem til en konklusion, der svarer til resultatet af en traditionel costbenefit

Resultatet af analysen er en model, hvor de enkelte deltageres præferencer spiller sammen, og hvor der ikke sker noget diktat fra de overordnede myndigheder m.h.t. bestemte målsætninger, der skal benyttes ved projektvurderingen. Kan der på forhånd findes »vægte« repræsenterende de enkelte deltageres indflydelse, vil det herudfra være muligt at finde frem til løsninger, der er brugbare for det pågældende

5. Oversigt over strukturen i de nævnte modeller:

Nedenfor er givet en systematisk oversigt over de ovenfor nævnte forfatteres modeller og den struktur, der er i deres analyseform; det være sig hvorvidt analysen er overvejende deskriptiv eller normativ eller eventuelt begge dele, hvorvidt der anvendes ét mål eller flere mål, hvorvidt relateringen sker til den almindelige økonomiske velfærdsteori, og endelig hvorvidt der er tale om en total eller marginal budgetbetragtning i den pågældende analyse.

6 Generel metode til brug ved opstillingen af normative modeller for budgetrammefastsættelsen indenfor det offentlige

Vi skal nu med udgangspunkt i litteraturgennemgangen ovenfor søge at komme frem til en generel metode, der eksplicit tager hensyn til den måde, politikerne rent faktisk handler på, således at deres aktuelle handlingsmønster bliver udgangspunkt for analysen. Følgende metode foreslås anvendt:

A. Først gives en detaljeret systembeskrivelse af det betragtede offentlige administrative system, f. eks. via anvendelse af interviewmetoden. Man skal specielt søge at få afsløret de målsætninger og begrænsninger, der reelt anvendes på de forskellige niveauer indenfor den pågældende administrative enhed og eventuelle uoverensstemmelser mellem

B. Efter at den betragtede offentlige administrative enhed saledes er blevet indgaende beskrevet, forsoges opstillet en simulationsmodel af det pagaddende system. Det vil sige, der opbygges datalogiske programmer, der beskriver den adfasrd, dvs. de roller, deltagerne i budgetlasgningsprocessen kan antages at have. - Kan den saledes opstillede simulationsmodel ikke forkastes via anvendelse af gasngse statistiske tests, foretages dernasst en sensitivitetsanalyse med modellen. Man for- Soger at eksperimentere med systemet og derved fa frem, hvorledes det reagerer under alternative forudssetninger.

Herved fås et indblik i adfærdsmønsteret for den pågældende administrative enhed, der kan danne udgangspunkt for opstilling af en normativ model, hvormed beslutningstagerne kan hjælpes i den aktuelle

C. Opbygning af en normativ model for den betragtede administrative enhed. Denne model vil sikkert ofte have en anden struktur end den traditionelle cost-benefit analysemodel, jvf. diskussionen ovenfor. Ved opbygningen af en sådan normativ model bør beslutningstagerne i højere grad inddrages i søge flære processen end under B, især hvis de af dem specificerede overordnede mål umiddelbart synes inoperationelle. Dette kan bl. a. ske ved, at de konfronteres med resultaterne af sensitivitetsanalysen.

D. Har den pågældende model en karakter, der gør det muligt, kan
man herefter forsøge at nedlægge den i manualer for den pågældende
administrative enhed.

Det er mit håb, at en sådan metode, når den benyttes, vil resultere i skabelsen af normative modeller for budgetlægningsprocessen indenfor det offentlige, der vil blive benyttet i betydelig højere grad end de nuværende traditionelle cost-benefit analysemodeller, og at disse modeller vil blive virkelige hjælpemidler for beslutningstagerne.