Resymé:

I denne artikkelen gis en oversikt over den byråkratiske organisasjonsform — stort sett i overensstemmelse med Webers idealtypiske modell. Der trekkes frem enclel utviklingstendenser i det moderne, industrialiserte samfunn som synes å fremme byråkratiseringen av organisasjonene, og tilslutt blir de viktigste byråkratiproblemer diskutert: Effektivitetsproblemene, demokratiproblemene og fremmedgjørelsesproblemene. I en senere artikkel vil endel mulige alternativer til den byråkratiske organisasjonsibrm bli presentert og drøftet.

Byråkratiets egenskaper.

Når vi i dagligtalen bruker begrepet «byråkrati», tenker vi vanligvis på et tungrodd administrativt apparat med en del nærmest kuriøse utslag av regelbundethet og paragrafrytteri. Innenfor organisasjonsteorien anvendes imidlertid byråkrati-begrepet som betegnelse på en bestemt organisasjonsform, uten at der nødvendigvis ligger noen negativ verdidom bak bruken av betegnelsen.

I det følgende skal vi forsøke å gi en nærmere beskrivelse av den byråkratiske organisasjonsform. Ut fra, den antagelse; at slike organisasjonsformer har en betydelig utbredelse i våre moderne samfunn skal vi så drøfte noen av byråkratiets konsekvenser, både i relasjon til et verdistandpunkt og ut fra teknisk-økonomiske effektivitetskriterier. I en senere artikkel skal vi endelig prøve å antyde noen organisasjonsformer som muligens kan representere alternativer til den byråkratiske.

a. Den byråkratiske organisasjonsform.

Byråkrati-begrepet som betegnelse på en organisasjonsform ble først
brukt systematisk av Max Weber i begynnelsen av dette århundre. Gjennom

*) Sivilingeniør, stipendiat, Institut for Organisation og Arbejdssociologi, Handelshøjskolen i København.

sine historiske studier og gjennom studium av samtidens organisasjonsformerbåde innenfor industri og offentlig forvaltning kom Weber til den erkjennelse at organisasjonene —og kanskje først og fremst arbeidsorganisasjonene— i de vestlige, industrialiserte samfunn tenderte mot å bli utpreget rutiniserte og formaliserte strukturer med upersonlige og «saklige» relasjonermellom medlemmene av et pyramideformet hierarki. Slike «byråkratier»er ifølge Weber den logiske og übønnhørlige konsekvens av sterke «rasjonaliserende» tendenser i den moderne kapitalisme: "Though by no means alone, the capitalistic system has undeniably played a major role in the development of bureaucracy. — Its development, largely under capitalisticauspices, has created an urgent need for stable, strict, intensive and calculable administration. It is this need which gives bureaucracy a crucial role in our society as the central element in any kind of large-scale administration."¹)

Byråkratiet står i sterk kontrast til organisasjonsformer av mer tradisjonell (f.eks. patriarkalsk) art, der man har en autoritetsutøvelse som er legitimert gjennom lederens tradisjonsbestemte rettigheter, eller organisasjonsformer som er basert på den enestående (charismatiske) leders uomtvistelige «kall». Byråkratiet tillater ikke, som disse organisasjonsformer efter sin natur nødvendigvis må gjøre, tilfeldigheter og uforutsette konsekvenser. Det er ifølge Weber en «menneskemaskin» som fra et effektivitetssynspunkt er alle andre organisasjonsformer overlegen: "Experience tends to show that the purely bureaucratic type of administrative organization — that is, the monocratic²) variety of bureaucracy — is, from a purely technical point of view, capable of attaining the highest degree of efficiency and is in this sense formally the most rational known means of carrying out imperative control over human beings. It is superior to any other form in precision, in stability, in the stringency of its discipline, and in its reliability."³)

---

1) M. Weber. The Theory of Social and Economic Organization. The Free Press, New York 1964, s. 338. Deter grunn til å understreke at når Weber bruker betegnelsen »the capitalistic system«, tenker han på de moderne industrisamfunn slik de var vokset frem i Europa og Amerika i begynnelsen av dette århundre. I dagens situasjon vil betegnelsen trolig kunne brukes både om de vestlige, kapitalistiske industrisamfunn og om de sentraliserte, »statssosialistiske« samfunn i Østeuropa og Sovjetunionen (med Jugoslavia som en mulig unntagelse).

2) »Monokratisk« brukes her som betegnelse på organisasjonsformer hvor deter enkeltindivider som innehar maktposisjonene. Motstykket er »kollegiale« organisasjonsformer, hvor makten ligger hos grupper av likeverdige individer.

3) Ibid., s. 337.

Når Weber skal beskrive hvordan slike byråkratiske maskinerier rent konkret er utformet, benytter han seg av det metodologiske begrep «idealtypen». Ved en idealtypisk beskrivelse av et sosialt fenomen fremhever og rendyrker man de typiske og særegne trekk ved fenomenet, slik at det man når frem til er en modell som riktignok er uten motstykke i den sosiale virkelighet, men som samtidig er egnet til å stille visse fremherskende tendenser i relieff. Når vi her gjengir en forkortet versjon av Webers beskrivelse av byråkratiet, må det altså presiseres at neppie noen eksisterende organisasjon fullt ut vil svare til modellens krav. Poenget er at en organisasjon kan karakteriseres som mer eller mindre «byråkratisert», avhengig av i hvilken grad de idealtypiske krav er oppfylt. Weber gir følgende punktvise karakteristikk av en moderne byråkratisk organisasjon⁴):

1) Der er en offisiell og stabil arbeids- og myndighetsdeling mellom personer
som innehar stillinger i. kraft av sine kvalifikasjoner.

2) Organisasjonen er bygget opp som et pyramideformet hierarki hvor
de høyere posisjoner kontrollerer de lavere, og som i sin mest utviklede
form er monokratisk organisert,

3) Der er et skarpt skille mellom den «offisielle» og den «private» sfære,
slik at arbeidsmessige og økonomiske forhold i byråkratiet er adskilt fra
organisasjonsmedlemmenes private affærer.

4) Der kreves en spesiell opplæring og utdannelse for utøvelse av lederskap
og administrasjon innenfoi byråkratiet.

5) De offisielle aktiviteter krever organisasjonsmedlemmenes fulle arbeidskapasitet;
de kan ikke rangeres som noe sekundært i forhold til f.eks.
private interesser.

6) Administrasjon og ledelse foregår efter generaliserte regler som er mer
eller mindre stabile og uttalte, og som derfor kan læres.

De som innehar posisjoner innenfor byråkratiet (funksjonærene, «byråkratene»)
kan — stadig ifølge Weber5) — karakteriseres på følgende mate:

1) De er ikke forpliktet primært overfor personer (de overordnede, den
øverste leder), men står i lojalitetsforhold til upersonlige elementer
(posisjoner, institusjoner).

---

4) H. H. Gerth, G. Wright Mills. From Max Weber: Essays in Sociology. Oxford University Press, New York 1958, s. 196-198. Denne boken gir fbrøvrig en utmerket innføring i Webers omfattende forfatterskaip, som spenner fra religions- og historiefilosofi til organisasjonsteori og økonomisk sosiologi.

5) Ibid., s. 198-204.

2) Deres sosiale status er bestemt av deres plasering innenfor byråkratiet.

3) De er ansatt av en høyere autoritet snarere enn de er valgt av dem de
skal utøve lederskap overfor.

4) Deres stillinger er sjelden tidsbegrenset; det forutsettes snarere at de
tjenestegjør på livstid.

5) Deres lønn (som utbetales i penger) er ikke direkte knyttet til mengde
eller kvalitet av utført arbeide, men til status, dvs. posisjon, ansiennitet
o.s.v.

6) De forutsettes å gjøre en «karriére» innenfor hierarkiet, ved å bevege
seg fra lavere til høyere posisjoner.

Vi har her fått presentert et billede av den rasjonelt kalkulerende, følelsesløse organisasjon, hvor de enkelte medlemmer inngår som små hjul i et maskineri som bare kan styres fra toppen av. Weber påpeker da også at et fullt utviklet byråkrati kan tjene et hvilket som helst formål og tjene hvilke herrer som helst; det er bare et spørsmål om kontroll over toppen av pyramiden. Og det strengt upersonlige ved byråkratiet blir understreke t⁰): "Its specific nature, which is welcomed by capitalism, develops the more perfectly the more the bureaucracy is "dehumanized", the more completely is succeeds in eliminating from official business love, hatred, and all purely personal, irrational, and emotional elements which escape calculation."

Vår umiddelbare reaksjon overfor en slik fremstilling av byråkratiet vil vel følge to linjer: For det første er det behov for å ny ansere Webers idealtypiskemodell. Det fullt utviklede byråkrati er kanskje ikke så ensidig funksjonelt — heller ikke i en snever teknisk-økonomisk forstand — som Weber går ut ifra. Konflikter mellom funksjonelle og «dysfunksjonelle» effekter kan forekomme⁷) f.eks. mellom den stabiliserende effekt av byråkratiskearbeidsformer og deres effekt på arbeidsproduktiviteten, eller mellomorganisasjonens interne rutinisering og dens tilpasningsevne overfor ytre forandringer. For det annet — og delvis som en konsekvens av en mer nyanseit byråkrati-modell — føler vi kanskje trang til å stille et spørsmålstegnved byråkratiets påståtte uavvendelighet. Teoretisk kan man utvilsomttenke

---

6) Ibid., s. 216.

7) Om »funksjoner« og »dysfunksjoner« i sosiale systemer, f.eks. byråkratiske organisasjoner, se R. K. Merton. Social Theory and Social Structure. The Free Press, New York 1968, s. 251-254. Mertons »funksjonsanalytiske« sosiologi har spilt en viktig rolle innenfor organisasjonsteorien, men er i de senere år blitt utsatt for adskillig kritikk, særlig fra mer »systemorientert« hold.

somttenkeseg mange samfunnsmessige forhold — f.eks. innenfor forskningssektoren— der sterkt byråkratiske organisasjonsformer vil være funksjoneltuhensiktsmessige. Empirisk kan man muligens også påvise at visse samfunnsmessige utviklingstendenser — f.eks. en økende demokratisk bevissthethos enkelte befolkningsgrupper — fremmer en av-byråkratisering snarere enn en byråkratisering, i det minste på lengre sikt.

Hvor relevante slike innvendinger enn kan være — og vi skal komme tilbake til enkelte av dem senere — kan de allikevel knapt overskygge det faktum at byråkratiske organisasjonsformer stadig spiller en dominerende rolle i våre moderne samfunn. Kanskje det også kan være grunn til å anta at våre dagers byråkratier grovt sett svarer ganske godt til Webers modeli, hva enten man finner dem i de store industribedrifter, i offentlig forvaltning, i universitetene, i fagbevegelsen, innenfor sykehussektoren, i det politiske liv eller i de intemasjonale organisasjoner. Hvis dette er riktig, må der være ganske sterke fcrefter som fremmer byråkratiseringen. Hvilke faktorer er det her eventuelt tale om?

b. Byråkratiseringsjremmende faktorer.

For det første kan mange or ganisas joners raskt økende størrelse være en viktig byråkratiseringsfaktor. Innenfor organisasjonsforskningen er det riktignok stor uenighet om dette. Den historiske utvikling har imidlertid utvilsomt gått i retning av stadig større organiserte enheter — fra håndverksbedriften til våre dagers gigantkonsern, fra den lille bygdeskole til de store, sentraliserte enhetsskoler, fra kjøpmannsbutikken til varehuskjeden. Og selv om byråkratisering ikke nødvendigvis er det eneste, så er det i mange tilfelle det enkleste og best kjente middel til å håndtere de planleggings - og koordinasjonsproblemer som den økende størrelse medfører. Gjennom byråkratisering kan det tildels lykkes ledelsen å opprettholde eller vinne kontroll over eller fjerne og ukontrollerbare ledd i organisasjonen. Og kanskje enda viktigere: Ved å påtvinge organisasjonen et nettverk av byråkratiske regler og; rutiner får ledelsen en følelse av kontroll med og oversikt over organisasjonen., uansett om den byråkratiske funksjonering mer har en symbolsk enn en direkte, praktisk betydning.

Organisasjonenes økende kompleksitet kan også gi foranledning til byråkratisering.Den økende kompleksitet kan tildels være en følge av økende størrelse, tildels en funks jon av den teknologiske utvikling (f.eks. mekanisering,økende toleransekrav, nye og mer kompliserte produkter, osv. i industrien),eller introduksjon av stadig- nye arbeidsoppgaver (påtagelig innenforoffentlig forvaltning, f.eks. i skattevesenet og innenfor den sosiale

sektor). Det er mer enn tvilsomt om byråkratisering er et egnet svar på de krav til styring og kontroll som en økende kompleksitet stiller. Igjen viser det seg at man ofte tyr til den lettvinteste utvei, selv om dette kan føre til en ond sirkel hvor en stadig strengere regelstyring og en stadig strammere,upersonlig kontroll avføder menneskelige reaksjoner som møtes med en intensivert anvendelse av byråkratiske teknikker⁸). (Dette fenomen er forstått og utnyttet f.eks. i studenteropprøret, hvor aktivistene bevisst spillerpå en slik opptrappings-prosess for å skape en så utålelig situasjon at de passive blir aktivisert). Når ytterligere byråkratisering kan bli resultatet i situasjoner hvor det umiddelbare behov kanskje er mindre byråkrati, har det også sammenheng med de vulgær-oppfatninger av organisasjoners funksjonering og virkemåte som danner basis for de mest populære «management» - og rasjonaliseringsideer⁹):

Fra Taylors «scientific management» og frem til våre dagers MTMteknikker og innsatsstimulerende lønnsystemer har man tatt det for gitt at arbeidsorganisasjoner i realiteten er oppbygget som byråkratiske strukturer. De kontroll- og konfliktløsningsteknikker, produktivitetsfremmende tiltak osv. som utvikles på en slik basis, vil derfor virke fremmende på de byråkratiske trekk i organisasjonen og dermed også virke selvbekreftende m.h.t. den underliggende organisasjonsforståelse. Hvis man f.eks. utvikler ledelses-styrte belønningssystemer ut fra den forestilling at organisasjonsmedlemmenes motivering hovedsaklig er økonomisk og statusmessig begrunnet, rettes medlemmenes interesse (om enn ikke alltid på den forutsatte mate) nettopp mot disse forhold, som da representerer deres frihetsfelt eller utfoldelsesmulighet i organisasjonen. De personlige bånd og de individuelle initiativ svekkes, medlemmene blir tjenere (eller ihvertfall øyentjenere) for et upersonlig maktapparat, og byråkratiet bekrefter og bestyrker seg selv.

Noe lignende kan sies om de teknologisk baserte kommunikasjons-,
styrings- og kontrollsystemer som efterhvert blir stilt til ledelsens disposisjoni
de store organisasjoner. Det kan diskuteres hvorvidt teleteknikken,

---

8) Kfr. E. Thorsrud, F. Emery. Mot en ny bedriftsorganisasjon. Eksperimenter i industrielt demokrati. Tanum forlag, Oslo 1969, s. 24: »Det er ... meget som taler for at folk flest kan tilpasse seg rutinejobber og forholdsvis lite engasjerende arbeid, særlig hvis de har det over lengre tid. De tilpasser seg da ved å bli rutineorienterte og initiativløse og ofte ensidig lønnsorientert. Tilbud om forandringer i denne situasjon blir gjerne avvist hvis det ikke følger direkte kompensasjon i økonomisk forstand. En slik situasjon kan føre inn i en »ond sirkel«. Lite stimulerende arbeid skaper liten vilje til aktiv medvirkning. Mangel på slik medvirkning blir gjerne besvart med økende kontroll og økende detaljstyring som igjen fører til minskende engasjement og initiativ.«

9) T. J. Hegland. Bedriftsorganisasjon. Noen synspunkter og teorier innen organisasionslæren. NTH, Trondheim 1962, s. 4-8.

EDB-teknikken, de audiovisuelle hjelpemidler i undervisningen osv. i seg selv behøver å fremme en byråkratisering, selv om man med adskillig rett kan hevde at slike teknikker fremmer ihvertfall ett sentralt byråkratiseringstrekk,nemlig avpersonaliseringen. Det tør imidlertid være innlysende at dersom de teknologiske nyvinnmger gjennomføres på en mate som forutsetter at organisasjonen funksjonerer byråkratisk, så kan de ha en formidabel byråkratiserende effekt. Hvis f.eks. systemkonstruktøren baserer et EDB-system på at organisasjonsmedlemmene generelt skal utvise samme pinlige nøyaktighet og punktlighet m.h.t. databearbeiding («datadisiplin»)som maskinsystemet selv, så tilpasser man organisasjonen til maskineneoggjør den mer «maskinmessig», byråkratisk¹⁰).

La oss som en siste «byråkratiseringsfaktor» i våre moderne samfunn trekke frem en tendens som paradoksalt nok er i fundamental strid med opprettholdelsen av byråkratlske normer og verdier: Utbredelsen av demokratiske og egalitære holdninger innenfor visse samfunnsområder og befolkningsgrupper. En øket byråkratisering kan i våre dager være et svar på fremveksten av slike holdninger, fordi byråkratiet er bedre egnet enn enkelte andre organisasjonsformer til å anonymisere og tilsløre maktsentralisering og autoritære styringsformer. Mens det vil oppleves som stridende mot demokratiske verdier at enkelte personer direkte hersker over andre personer f.eks. i kraft av tradisjoner eller eiendomsbesittelse, kan det oppleves som langt mindre udemokratisk at den store masse av organisasjonsmedlemmer beherskes av et upersonlig, byråkratisk apparat. De generaliserte byråkratiske regler introduserer en kvasi-likhet fordi både herre og tjener er underkastet dem, og de kan derfor, slik bl.a. Gouldner¹¹) har påpekt, tjene som et effektivt substitutt for personlig maktutøvelse og som en tilsløring av reelle maktforskjeller.

Byråkratiets problemer.

Overfor byråkrati-problematikken kan man selvsagt reagere med et nærmestavmektig
protestskrik, slik Max Weber selv gjorde det i en mindre
kjent uttalelse12): "It is horrible to think that the world could one day be

---

10) Se f.eks. R. Høyer, Datamaskinen, organisasjonen og individet. SINTEF, Trondheim 1969, hvor disse spørsmål er tatt opp til bred drøftelse, og hvor forfatteren hevder at »i mange tilfeller viser det seg at systemene tilsynelatende ikke er forberedt på at de skal betjenes av mennesker, idet de mangler den fleksibilitet som er nødvendig. Deter i de aller fleste tilfeller mulig å bygge inn adskillig fleksibilitet i systemene. Riktignok er det tidkrevende og vanskelig, men likefullt nødvendig for at brukerne skal kunne orke å leve sammen med datamaskinsystemene.« (s. 78).

11) A. W. Gouldner. The Patterns of Bureaucracy. The Free Press, New York 1954, s. 157-180.

12) A. Etzioni. Readings on Modern Organizations. Prentice-Hall, New York 1968, s. 2-3.

filled with nothing but those little cogs, little men clinging to little jobs and striving towards bigger ones —. This passion for bureaucracy — is enough to drive one to despair. — It is as if in politics —we were deliberately to become men who need order and nothing but order, who become nervous and cowardly if for one moment this orders wawers, and helpless if they are torn away from their incorporation in it. That the world should know no men but these: it is such an evolution that we are already caught up in, and the great question is therefore not how we can promote and hasten it, but what can we oppose to that machinery in order to keep a portion of mankind free from this parcelling-out of the soul, from this supreme mastery of the bureaucratic way of life."

— La oss imidlertid, før vi allikevel senere forsøker å skissere noen mulige alternativer til byråkratiet, prøve oss på en nærmere analyse av de problemer byråkratiet rent konkret stiller oss overfor. Det dreier seg om to typer av problemer, eller kanskje heller problemer på to ulike nivå: De byråkratiske organisasjonsformers mulige ineffektivitet ved utførelse av visse former for organisert aktivitet, og de mulige uheldige konsekvenser — på samfunns- og individplanet — av byråkratiet (uansett dets tekniske effektivitet/ineffektivitet) m.h.t. menneskelige verdier som vi måtte ønske å prioritere. Vi begynner med effektivitetsproblemene:

a. Effektivitetsproblemer.

En byråkratisert organisasjon kan i mange henseender være velegnet for utøvelse av enkle arbeidsoppgaver av repetitiv karakter. Ved å rutinisereeller «programmere» arbeidsutførelsen kan man via innlæringseffekten få minsket arbeidsomkostningene og via den økede forutsigbarhet få bedretmulighetene for koordinasjon og planlegging. Hvis arbeidsoppgavene lett lar seg oppdele i mindre arbeidsenheter som kan fordeles på de forskjelligeposisjoner i organisasjonen uten at der er noe utpreget behov for spontant samarbeide mellom arbeidsutøverne, vil dette ytterligere befordre vekstbetingelsene for et effektivt funks jonerende byråkrati med formaliserte,upersonlige relasjoner organisasjonsmedlemmene imellom. Hvis arbeidsoppgavenederimot er av mer «utfordrende» karakter og krever en dyperegående problemløsning av utøverne, hvis de varierer sterkt, fordrer et intimt samarbeide både horisontalt og vertikalt i organisasjonen osv., vil byråkratiet sannsynligvis være mindre effektivt. Dette gjelder både for fysisk og mentalt arbeide. Gjennom sammenligninger mellom organisasjonsutformningeni industribedrifter som har tilpasset seg henholdsvis stabile

og sterkt varierende ytre miljøbetingelser¹³), gjennom eksperimenter med «autonome grupper» på fabrikkgulvet¹⁴), gjennom analyse av organisasjonsformerinnenfor forskningen¹⁵), og gjennom sosialpsykologiske eksperimentermed problemløsning i småg;rupper av ulik struktureringsgrad¹⁶), har man sannsynliggjort at byråkratiserte organis as joner er dårlig utrustet m.h.t. fleksibilitet og innovasjonsevne. Den ringe fleksibilitet gjør seg gjeldende både m.h.t. tilpasningsevne overfor ytre forandringer (som bl.a. er avhengig av organisasjonens evne til å omstrukturere seg selv), og evne til å mestre arbeidsoppgaver som krever skiftende eller overlappende arbeidsrollerav organisasjonens medlemmer. Mangelen på innovasjonsevne gjør seg tildels gjeldende som en av årsakene til den manglende fleksibilitet, og tildels ytrer den seg som et spesielt problem i organisasjoner hvis raison d'etre er knyttet til idéproduksjon (f .eks. innenfor forskningen).

I organisasjonsforskningen har man ellers beskjeftiget seg med et ganske konkret problem som mange byråkratiserte organisasjoner blir stillet overfor: Vanskelighetene med å få innpa^set ekspertene, og særlig de profesjonaliserte eksperter, i det byråkratiske hierarki. Weber så neppe dette som noe stort problem, idet han forutsatte at de byråkratiske administratorer selv innehadde den høyeste ekspertise. Med den raske teknologiske og sosiale utvikling er imidlertid situasjonen ofte den at lederne (i «linjeposisjoner») har en langt mindre teknisk, økonomisk og sosial spesialkompetanse enn de eksperter som er tilknyttet dem, ofte som underordnede. Spesialistene vil være tilbøyelige til å kreve og få en innflytelse som harmonerer dårlig med deres «forvisning:» til rådgivende posisjoner («stabsposisjoner»), og de vil kreve en profesjonell autonomi som harmonerer dårlig med byråkratiets krav om innordning under regiene¹⁷). Konflikten kan illustreres gjennom følgende sammenligning mellom idealtypiske «byråkrater» og «profesjonelle»:

Byrakratenes status er knyttet til deres posisjon i hierarkiet, mens de profesjonelles
status er knyttet til deres anseelse innenfor profesjonen.

Byrakratenes karriere gar via avansement innenfor hierarkiet, mens de
profesjonelle g"JOr karriere ved a oke sin anseelse innenfor profesjonen.

---

13) T. Burns, G. M. Stalker. The Management of Innovation, Tavistock Publ., London 1961.

14) E. Thorsrud, F. Emery. Mot en ny bedriftsorganisasjon.

15) H. A. Shepard. Superiors and Subordinates in Research. Journal of Business, okt. 1956, s. 261-267.

16) Cartwright, A. Zander. Group Dynamics: Research and Theory. Row, Peterson, Illinois

17) P. M. Blau, W. R. Scott. Formal Organizations. Chandler Publ. Co., San Francisco 1962, s. 35-36.

Byrakratene retter sin lojalitet mot organisasjonen, mens de profesjonelles
lojalitet: er rettet mot profesjonen (yrkesgruppen).

Den byrakratiske autoritet er knyttet til posisjonen og til formelle bestemmelser,
mens den profesjonelle autoritet er knyttet til faglig ekspertise.

Byrakratenes normer er de byrakratiske regler, mens de profesjonelles normer
er basert pa profesjonens yrkesetikk.

Byrakratenes verdier har vanligvis med teknisk-okonomisk effektivitet a
gjore, mens de profesjonelles verdier har en faglig basis.

Det er åpenbart at dette kan gi årsak til sterke spenninger innenfor en organisasjon. Et sterkt profesjonelt innslag fører til at en byråkratisk organisasjon må modificeres på en rekke områder for at den skal kunne funksjonere effektivt. Hvor fundamental konflikten mellom byråkrati og profesjon er, må imidlertid betraktes som et åpent spørsmål¹⁸). I mange organisasjoner ser det ut til at byråkratiet og profesjonene finner frem til et modus vivendi hvor de byråkratiske regler er slik utformet at de tar hensyn til visse profesjonelle rettigheter (f.eks. juristenes rettigheter innenfor rettsvesenet). Man kan også reise spørsmålet om ikke enkelte profesjoner via sin utdannelse kan være bærere av ganske sterke byråkratiske holdninger (det kan muligens gjelde både for jurister, leger og ingeniører). Man har således en rekke eksempler på at organisasjoner med et uvanlig sterkt innslag av profesjonelle, også kjennetegnes ved en meget sterkt utviklet byråkratisering (f.eks. mange høyere læreanstalter og sykehus).

Som det siste av byråkratiets effektivitetsproblemer skal vi nevne at de upersonlige og «fjerne» mellommenneskelige relas joner som byråkratiet befordrer kan virke sterkt hemmende i organisasjoner hvor selve arbeidsutførelsen er direkte avhengig av og baserer seg på et nært og «varmt» forhold organisasjonsmedlemmene imellom. Dette kan være tilfelle f. eks. i skoler og i psykiatriske sykehus. Byråkratiseringen av institusjonene kan således representere en alvorlig hindring for oppbygningen av terapeutiske miljø på behandlingsinstitusjoner¹⁹).

Efter å ha berørt endel av de effektivitetsproblemer som byråkratiserte
organisasjoner kan bli stillet overfor, vender vi oss nu mot den annen type
av problemer: Kan det tenkes at byråkratiseringen truer visse sentrale

---

18) I et arbeidsnotat: T. J. Hegland. Behandlingsteam og organisasjonsmcssig overbygning. Institut for Organisation og Arbejdssociologi, Kobenhavn 1969, har vi i forbindelse med en droftelse av organisasjonsproblemer i sosiale institusjoner bl.a. fremsatt den hypotesc at byrakratiske og profesjonelle holdninger kan understotte hinannen gjensidig, ihvertfall innenfor visse typer av behandlingsinstitusjoner.

19) C. Perrow. Hospitals: Technology, Structure, and Goals. Artikkel iJ. G.March. Handbook of Organizations. Rand Mc-Nally & Co., Chicago 1965.

menneskelige og samfunnsmessige verdier? I innledningen til en artikkelsamlingom byråkratiet skriver Renate Mayntz'¹⁰): »Es gibt — nur eine kleine Zahl von organisatoirischen. Grundmodellen, wobei der Gegensatz zwischen dem genossenschaftlich-demokratischen und dem hierarchischmonokratischenbesonders augenfallig ist. Das hierarchisch-monokratische Grundmodell vurde alt Burokratie historische Wierklichkeit. Als eine historischentwickelte Struktur manifestiert die biirokratische Organisation gesellschaftliche Ungeleichkeiten, Abhångigkeits- und Unterordnungsbeziehungen,kurz: bestimmte gesellschaftliche Machtverhaltnisse; sie setzt sie voraus, bildet sie nach und verstarkt sie.«

b. Demokratiproblemer.

Sitatet ovenfor antyder at byråkratiet — slik det har utviklet seg i våre samfunn — er uløselig knyttet sammen med maktsentralisering og underordningsforholdsom står i skarpt kontrast til demokratiske idealer. Et internt demokrati i en organisasjon kan vanskelig; forenes med en høy grad av byråkratisering, bl.a. fordi over- og underordmngsforholdene i et byråkratirepresenterer en avpersonalisert autoritær praksis, og fordi den byråkratiskeinnordning under regiene: som forutsetning for et ansettelsesforholdbetinger at medlemmene i prinsippet gir avkall på å øve innflytelse på organisasjonens målsetting. Byråkratiet tilnærmer seg riktignok et demokratisklikhetsideal ved at de generaliserte regler awerger vilkårlighet i maktutøvelsen. I denne forstand kan man utvilsomt si at byråkratiet representereret demokratisk fremskritt i forhold til. mer tradisjonelle organisasjonsformer.Men umyndiggjørelsen av organisasjonens medlemmer blir ikke mindre — om enn mer tilsløret — ved at de må underkaste seg et formalisert regelsystem enn ved at de er prisgitt personlige lederes autoritet. Byråkratiet kommer også i konflikt med grunnleggende verdier (hva enten man kalier dem demokratiske eller ikke spiller mindre rolle) m.h.t. ansvar og medvirkning i sosiale sammenhenger, fordi det søker å frita den enkelte for det personlige ansvar for sine organisasjonsmessige handlinger (jfr. Eichmanns forsvarsargument: Han var bare en jfunksjonær som adlød ordre).Det er neppe uten grunn at politiske bevegelser som forfekter et «direkte demokrati» (f.eks. anarkismen) retter sitt hovedangrep mot de byråkratiske organis_{as jonsf ormer.} Når Weber polemiserte mot anarkistene (Bakunin) for deres «naive ideer»., gjorde han det nettopp ved å henvise

---

20) R. Mayntz. Biirokratische Organisation. Kiepenheuert & Witsch, Køln fßerlin 1968, s. 13. Denne artikkelsamlingen gir forøvrig en utmerket oversikt over aktuelle sosiologiske og organisasjonsteoretiske synspunkter på byråkratiseringsproblemene.

til den styrke som medlemmenes blinde underkastelse forlener byråkratiet
med: — "the trained orientation of obedient compliance to such (administrative)
orders"21).

Ser vi på byråkratiets rolle i forbindelse med demokratiske styringsformer på samjunnspla.net, får vi et billede som på mange mater ligner det vi har gitt av demokrati-problemene i den interne organisasjon. Det er f.eks. ingen grunn til å tvile på at et lojalt og effektivt funksjonerende byråkrati kan benyttes som instrument for visse demokratiseringsformål, slik f.eks. de allierte kunne utnytte de eksisterende byråkratier i Tyskland og Japan efter siste verdenskrig. Spørsmålet er imidlertid hvor dypt en slik «demokratisering fra oven» vil kunne gå uten at byråkratiets eksistens blir truet og forsvarsmekanismer iverksettes. Weber antyder selv denne mulighet: "—"_— wherever possible, political democracy strives to shorten the terms of office by election and recall and by not binding the candidate to a special expertness. Thereby democracy comes into conflict with the bureaucratic tendencies which, by its fight against notable rule, democracy has produced."²²

Byråkratiseringens mest alvorlige, anti-demokratiske effekt er kanskje den barriere som byråkratiet skyter inn mellom demokratiets basis (velgerne, partimedlemmene, samfunnsborgerne) og de representanter som skal utøvede demokratiske funksjoner. Det avstandsforhold som dermed introduseres,gjør at demokratiet lett reduseres til en form med et i beste fall symbolskinnhold. Byråkratiseringen av partiene og fagforeningene er det klassiske eksempel, hvorfra R. Michel utledet sin «oligarkiets jernlov» om at demokratisering bare kan avstedkommes ved at massene formidler sine krav gjennom organisasjoner som via sin tiltagende byråkratisering igjen undergraver demokratiet²³). Overføringen av den reelle makt fra de demokratiske institusjoner (kommunestyre, nasjonalforsamling, regjering) til det planleggende og utførende administrative apparat (fordi representantenehverken har innsikt eller kapasitet til å influere på avgjørelsene i den store masse av saker) er en annen tendens som representerer et påtrengendeproblem i de representative demokratier. Byråkratene — som i denne forbindelse gjerne er identiske med de økonomiske, tekniske og sosialeeksperter — har sine «vested interests» knyttet til de former for problembehandlingog -løsning som nettopp de kan mestre, og man risikerer at der blir en avgrunn mellom de politiske (dvs. byråkratiske) avgjørelserog samfunnsmedlemmenes preferanser. Konsekvensen av dette byråkratiskeformynderskap

---

21) H. H. Gerth, C. Wright Mills. From Max Weber, s. 229.

22) Ibid., s. 226.

23) R. Michel. Political Partics. The Free Press, Illinois 1949.

kratiskeformynderskapkan både bli politisk apati og tendenser til spontane,«utenomparlamentariske»
aksjoner «fra neden».

c. Fremmedgjørelsesproblemer.

Mens demokratiproblemene slik vi har omtalt dem ovenfor først og fremst er «politiske» problemer som har med irmflytelsen på samfunnets og organisasjonenes disposisjoner å gjøre, er der visse sider ved byråkratiet som direkte har med organisasjonsmedlemmene:? opplevelse av sin egen situasjon å gjøre. Stikkordmessig, og med fare for å forfalle til bruk av motepregede klisjéer, kan vi sammenfatte dette som byråkratiets jremmedgjørende effekter. Byråkratiet medvirker på flere mater til at medlemmene opplever seg selv mer som funksjonerende gjenstander eller instrumenter enn som handlende og velgende personer. Hvis vi tar utgangspunkt i Blauners²⁴) operasjonalisering av fremmedgjørelsesbegrepet, kommer vi frem til følgende virkninger av en sterkt byråkratisert organisas jon:

Innordningen under regiene og i de strengt foreskrevne roller fører til en
opplevelse av maktesløshet som. blokerer individets kontroll over dets egne
handlinger; det reduseres til et passivt objekt.

Arbeidsdelingen og spesialiseringen fører til en manglende oversikt over
arbeidets betydning i en større sammenheng (for individet og feller samfunnet),
noe som gjør at arbeidssitu as jonen oppfattes som meningsløs.

Byråkratiets upersonlige preg og dets übetingede krav om «effektivitet» (rasjonell ressursutnyttelse for å fremme organisasjonens mål) kan føre til at individet unnslår seg en personlig tilslutning til organisas jonen (noe byråkratiet heller ikke krever). Denne splittelsen mellom individet og det større sosiale system kan medføre en mangel på internaliserte normer (normløshet, «anomi»), som igjen kan gi seg utslag i forskjellige former for sosial isolas jon (ritualisme, tilbaketrekning)²⁵).

Maktesløsheten og meningsløsheten i arbeidssltuasjonen fører til at arbeidetblir
et middel (f.eks. til å tjene penger) snarere enn et mål i seg selv.
Mennesket blir ikke lenger istand til å bekrefte og fortolke seg selv i den

---

24) R. Blauner. Alienation and Freedom. The Factory Worker and his Industry. The Un. of Chicago Press, Chicago 1964, s. 32-33. I denne boken forfekter forøvrig Blauner det syn at fremmedgjørelsesproblemene er nær sammenknyttet med den teknologiske utvikling, og at man under en langt fremskreden teknologi (f.eks. i høyt automatisert prosessindustri) vil få mindre fremmedgjørelse enn under »midlere« fremskredne teknologiske betingelser (f.eks. i sterkt mekanisert industri).

25) R. K. Merton. Social Theory and Social Structure, s. 215-248.

konkrete, øyeblikkelige situasjon (arbeidssituasjonen), og blir dermed
fremmed overfor se g selv («self-estrangement»).

Som en sammenfatning kan man si at byråkratiseringen medfører en splittelse mellom individet og dets arbeide (p.g.a. regelbundetheten og arbeidsdelingen) og mellom individet og de andre individer i det sosiale system (p.g.a. de avpersonaliserte relasjoner). Forholdet mellom mennesket og dets omgivelser (arbeidet, andre mennesker) er dermed blitt ribbet for et emosjonelt innhold og er istedet blitt instrumentelt. Mennesket opplever seg selv som en «ting» i forhold til sine omgivelser og dermed i siste instans — fordi det bare kan utvikle og bekrefte sin identitet i forhold til en omverden — en ting eller et objekt i sin egen bevissthet snarere enn et subjekt, et «jeg».