Kartellproblemet i Sverige¹)

Liksom i många andra lander diskuterades frågan om karteller ganska livligt i Sverige under 1920-talet. Diskussionen ledde också till lagstiftning på området. Denna lagstiftning., som gav myndigheterna mojligheter att gora undersokningar av forhållandena inom olika branscher kom i det stora hela att sakna praktisk betydelse. Den tillåmpades endast i ett fåtal fall, varvid utredningarna inte ledde till några åtgårder.

I samband med 1930-talets depression okade kartellernas antal starkt. Medvetandet om dessa forhållanden gjorde, att man 1936 tinsatte en kommitté, de s. k. Nåringsorganisationssakkimniga, under ordforandeskap av professor Bertil Ohlin, for att »verkstålla utredning angående utbredningen inom nåringslivet av organiserad samverkan mellan foretagarna, angående den pris-, produktions- och distributionspolitik som kommit till stand på grund av dylik samverkan«. Fyra år senare publicerade denna kommitté en mycket omfattande utredning angående »organiserad samverkan inom svenskt nåringsliv« (SOU 1940:35). I denna utredning konstaterade man, att omkring 23 % av den totala avsaluproduktionen på hemmamarknaden var bunden av avtal. Medråknade man ensamforetag, så kom man upp till 39 %. Sårskilt kartellbundna var jord- och stenindustrin, den elektriska industrin samt gruvor, jåm-, stål- ocb metallverk.

På grund av krigsutbrottet åndrades i hog grad forutsåttningarna for kommitténs arbete, och det blev svårt for den att framlågga några praktiska forslag till åtgårder mot de missforhå 11 anden som man ansett sig kunna konstatera. Man inskrånkte sig dårfor till att dra upp vissa allmånna riktlinjer och foreslog bl. a. en registrering av karteller.

---

1) Artiklen er udarbejdet på redaktionens opfordring med det formål at give en orientering om den livlige diskussion, der i den genere tid i Sverige er ført og føres om kartelproblemet. Forfatteren, fil. dr. Jan Wallander, er direktør for Studieforbundet Nåringsliv och Samhålle og er medforfatter til den i artiklen omtalte bog »Konkurrens eller Samverkan«. (Red.s anm.).

Efter kriget togs tanken upp av den s. k. efterkrigsplaneringskommissionen, som framlade forslag till lag om obligatorisk registrering av karteller. Detta forslag vann stod inom samtliga politiska partier, och registreringen kom i gang på allvar under 1947. Registreringen sker på uppmaning av den overvakande myndigheten, som systematiskt går igenom bransch efter bransch och uppmanar foretagen dår att komma in med sina avtal. Tanken år vidare, att overvakningsmyndigheten, då den har anledning att tro, att det i ett visst fall forekommer skadliga konkurrensbegrånsningar, skall gora en sårskild undersokning om forhållandena i branschen. Sådana undersokningar har gjorts t. ex. betråffande jordbruksmaskiner, radiatorer och planglas. Registreringsorganet forfogar over en ganska begrånsad personal, och man har dårfor ånnu inte alls hunnit gå igenom alia branscher. I slutet av 1952 hade man emellertid i de branscher som då undersokts registrerat omkring 800 avtal. Det år dock så, att ett mycket stort antal avtal ånnu inte har registrerats, av allt att doma flerdubbelt storre an det man redan hunnit med.

Om man nårmare studerar avtalen i kartellregistret, visar det sig, att den allra vanligaste typen år prisoverenskommelser. Det år emellertid påtagligt, att denna typ av avtal ofta kombineras med andra typer, så att man till slut i vissa fall har fått ett sammanhångande avtalskomplex. En sådan utveckling år ju också ganska naturlig. Man borjar val ofta med en overenskommelse att hålla vissa priser, men då denna forr eller senare visar tendens att spricka, så tvingas man att bygga ut den med beståmmelser om kvotering, marknadsuppdelning, nyetableringskontroll, gemensamma anbud, gemensam forsåljning osv. for att på så sått kunna hålla ihop den ursprungliga overenskommelsen.

Samtidigt med att kartellregistreringen kom i gang, tillsattes en ny statlig kommitté, som fick i uppdrag att nårmare utreda frågan om nyetableringskontrol l¹). Denna utredning fick så småningom sina direktivkompletterade, så att dess uppdrag slutligen omfattade hela kartellproblemet.Under hosten 1951 blev den fårdig med sitt arbete och framlade ett betånkande, vilket inneholl ett forslag om en mycket ingripande lagstit'tning mot samhållsskadliga konkurrensbegrånsningar.Havuddelen av texten upptogs emellertid av en mycket grundliggenomgång av de konkurrensbegrånsningar man kånner till i olika branscher och ett forsok till vårdering av deras verkan. I samband

---

1) De s. k. Nyetableringssakkunniga.

med och kring detta forslag har det i Sverige uppstått en mycket livligdebatt
rorande hela kartellproblemet.

Utmårkande for denna utredning och for de utredningar och den diskussion som forsiggått i Sverige på senare tid år, att man åven inom socialdemokratin har haft en mycket positiv instållning till konkurrensen som sådan. Problemet har hela tiden Jagts upp så, att det har gållt for samhållet att se till, att det in te forekommer några skadliga konkurrensbegrånsningar. Dåremot har man haft mycket litet av den typ av diskussion som nu pågår med sådan livlighet i Norge, dår man mot konkurrensen ståller den planerade och regierade ekonomin och ifrågasåtter, om inte denna år ett ekonomiskt system som år overlågset konkurrenssystemet. En sådan uppfattning innebår ju å andra sidan, att man betraktar kartellerna med en viss vålvilja och kanske uppmuntrar dem, då de ju år ett uttryck for tilltron till mojligheterna att planmåssigt reglera det ekonomiska livet. De år ju också ett låmpligt redskap for en statlig planering av den ekonomiska verksamheten. Det år egentligen endast på ett stort område av det ekonomiska livet i Sverige, dår man medvetet har genomfort och enats om en sådan planering, och det år betråffande jordbruket. Detta har också lett till att man på detta område har fått en mångd mer eller mindre officiella karteller, vilka omsåtter i piraktiken statsmakternas jordbrukspolitiska

Att man från socialdemokratiskt hall har intagit en så positiv hållningtill den fria konkurrensen torde dels bero på inflytandet från Gunnar Myrdal och hans lårjunge Richard Sterner¹), vilka tagit djupa intryck av forhållandena i Amerika, dels på den starkt konkurrensvånligainstållning som kooperationen har i Sverige. Det år uppenbart,att en grundsyn av detta slag kan vara svar att forena med en mera råttrogen socialistisk uppfattning om ekonomiska forhållanden. Det år mojligt, att det år detta som gor att man i Nyetableringssakkunnigasbetånkande i mindre utstråckning uppehåller sig vid konkurrensensfordelar an vid konkurrensbegrånsningens nackdelar. Detta har medfort en viss snedvridning av analysen i betånkandet. Genom att man dår hela tiden enbart diskuterar, om en viss konkurrensbegrånsningskall betraktas som samnållsskadlig eller inte, så kommer man i sjålva verket att endast belysa ena halvan av problemet. For att man skall kunna bilda sig en riktig uppfattning om verkningarnaav en viss konkurrensbegrånsning maste man stålla de nackdelarrespektive

---

1) De sakkunnigas ordforande.

delarrespektivefordelar, som konkurrensbegrånsningen har, mot de
nackdelar eller fordelar, som man skulle få, om man inte hade någon
konkurrensbegrånsning, dvs. om man hade fri konkurrens.

Nyetableringssakkunnigas betånkande har otvivelaktigt kraftigt bidragit till att diskussionen i Sverige på detta område kommit ett våsentligt stycke långre. Man har allmånt kommit ifrån mer primitiva uppfattningar och fått klart for sig att de som sluter kartellavtal ofta eller i stor utstråckning torde vara uppriktigt besjålade av tanken, att de gagnar samhållets intressen. Intresset har forskjutits från de fall då karteller lett till att foretagen gjort anmårkningsvårda vinster, eftersom detta inte visat sig vara sårskilt typiskt for kartellbundna foretag, och letts over till problemets kostnadssida. Man har kommit underfund med, att det farliga med karteller inte år vad de gor, utan vad de inte gor, dvs. att kartellen blir ett skydd, som gor det mojligt for foretagen att forsumma rationalisering och uppråtthålla produktionen vid oekenomiska anlåggningar och dylikt. Som det farliga med kartclink'etag franstår då inte att de skulle ta for hoga priser, utan att ooras kostnacer år for hoga. Detta belyder, f.tt intresset mera ir"il;:.as j;å de dynamiska an på de statiska prcblemen. Det år forst når man ser forhållandena på lang sikt, som de ur denna synpunkt vei'kkgt våsentlif,:'. vorkningarna framtråder.

Xyeiab!erin^ss;.!vkunnigas lagforslag innebår, att man skall skapa eit administrativ!: organ, som når det anser att en viss konkurrensi)v.\4i'ånsning mcdi'or samhållsskadiiga verkningar, elier att det år fara for att sådana verkningar skail uppstå, har mojlighet att ålågga parterna att upphåx a sitt avtal eller i vissa fall att forelågga dem att upptråda på ett visst beståmt sått, såtta vLssa priser osv. Det viktigaste kriteriet på samhållsskadiiga verkningar år, att konkurrensbegrånsningen foranleder »hoga priser i forhållande till de verkliga kostnaderna, eller att væsentlig fara for att kostnadssånkning forhindras eller forsvåras foreligger, eller att kostnadsokning uppstår, eller att eljest teknisk oc'i ekonomisk utveckling haramas.« Man skall alltså inom detta organ, den s. k. Nåringsfrihetsnåmnden, ta upp det ena avtalet efter det andra, och olika parter skall få tillfålle att framfora sina synpunkter. Nåmnden skall dårefter fatta sitt avgorande på grundval av sina mycket allmånna direktiv.

Det år uppenbart att det i praktiken maste bli mycket svårt for nåmnden att avgora, om man verkligen skall anse, att det i ett visst fall foreligger samhållsskadlig verkan eller inte. Man har dårfor i lagstiftningsforslagetnårmare preciserat vissa typer av avtal, som skall oncof cnm comVi:ill celr c»rl li ef q i Hpn mSn rlr>t infp finni qlcql ntt nnsp

att så inte ar fallet. Denna uppråkning har gjorts mycket omfattande och innefattar praktiskt taget alia viktigare typer av kartellavtal. Alia dessa kan alltså i praktiken beråknas bli betraktade som samhållsskadliga,eftersom det torde vara mycket svårt att bevisa att de inte år det.

Bakom nyetableringssakkunnigas forslag stod den socialdemokratiska kommittémajoriteten, medan huvudparten av nåringslivets representanter hade reserverat sig. Deras reservation gick i stort sett ut på att man av flera skål ånnu inte var mogen for en lagstiftning. »Tillråckligt grundliga utredningar hade inte gjorts. Den foreslagna lagstiftningen uppfyllde inte de krav på råttssåkerhet och likhet infor lagen, som man borde stålla. Det hade varit båttre om lagstiftningen tagit sikte på de verkligt allvarliga fallen av missbruk och inte genom vaga formuleringar sokt tåcka så många fall som mojligt.« Av stor betydelse for reservanternas instållning var också den sjålvsanering som pågick inom nåringslivet. På våren 1950 hade nåmligen inom Sveriges Industriforbund tillsatts en kommitté, som hade till uppgift att forsoka formå de foretag som var medlemmar av karteller att saga upp dessa overenskommelser. Som ett resultat av bl. a. denna kommittés arbete — som bedrivs mycket energiske — hade också ett icke ringa antal av de registrerade kartellerna blivit upplosta. For nårvarande torde sålunda 33 % av c.e registrerade avtalen inte långre vara i kraft.

Ungefår samtidigt med att nyetabieringssakkunniga framlade sitt betånkande publicerade Studieforbundet Nåringsliv och Samhålle, som år en fristående forskningsorganisation, en skrift¹) om kartellproblemen med titeln »Konkurrens eller Samver'kan«. Skriften hade forfattats av sex yngre ekonomer. Dessa kom til! i viss mån andra slutsatser ån vare sig nyetableringssakkunnigas majoritet eller minoritet.

I boken ågnade man stort utrymme åt en allmån, mera teoretisk analys av konkurrensens och konkurrensbegi ånsningarnas verkningar och de krav som man har anledning att stålla på den ekonomiska verksamheten — kraven på trygghet, råttvis inkomstfordelning, effektivitet och frihet. Man ville hårigenom forsoka klara ut vissa grundlåggande begrepp och analysmetoder for att dårigenom mojliggora en mera saklig diskussion av de invecklade problemen. På grundval av sin analys kom man dårefter till den slutsatsen, att mycket talade for att man overvågde att infora en lagstiftning mot samhållsskadlig konkurrensbegrånsning.

Man kunde inte komma ifrån, att konkurrensbegrånsningarna har en betydande omfattning i Sverige, och man hade s vart att tro, att man enbart genotn s. k. sjålvsanering skulle kunna losa problemen, hur vårdefull denna verksamhet an ur många synpunkter var. Det år orimligt att begåra av foretagen, att de skall konkurrera endast dårfor att detta betraktas som samhållsnyttigt. Det maste dårfor vara mycket svårt att på frivillighetens våg upplosa karteller, som ur foretagens synpunkt ter sig uppenbart fordelaktiga. Man kunde inte heller bortse ifrån, att konjunkturen for upplosning av karteller under den scnare tiden varit mycket gynnsam. Under tider av god sysselsåttning och stark prisstegring maste uppenbarligen ett stort antal karteller vara av synnerligen ringa intresse for foretagen. Det enda motivet for dessa att fortfarande hålla fast vid dem maste under en sådan situation vara, att »de kan vara bra att ha, når det en gang blir såmre tider«.

Enbart genom att lagstifta skapar man emellertid ingen konkurrens. Man bara forbjuder konkurrensbegrånsningar. Det verkligt betydelsefulla i detta sammanhang var dårfor enligt gruppens mening att skapa sådana forhållanden for nåringslivets arbete, att foretagen stimuleras att konkurrera. Det år for nårvarande så i Sverige, att statsmakterna på en hel del punkter, kanske ofta omedvetet, vidtar åtgårder som direkt håmmar konkurrensen. Sårskilt konkurrenshåmmande har otviveiaktigt priskontrollen varit. Av om mojligt ånnu storre betydelse vore emellertid att få s. k. samhållsekonomisk balans. Har man inte sådan balans utan i stållet ett inflationslåge, befinner man sig nåmligen i en situation, dår det i sjålva verket forefaller mycket tveksamt, om konkurrensen mellan foretagen verkligen leder till positiva verkningar. Konkurrensen kommer nåmligen då inte att fungera på vanligt sått. Foretagen kommer inte att konkurrera med varandra genom att forsoka sånka sina priser och produktionskostnader, utan konkurrensen dem emellan kommer i stållet att galla produktionsfaktorerna — arbetskraft, råvaror och utrustning. Så lange den totala efterfrågan år storre ån det totala utbudet på varor och tjånster, kommer priserna att visa en stigande tendens. I en sådan situation torde det i sjålva verket vara mera fordelaktigt med karteller, eftersom dessa under sådana omståndigheter har en viss tendens att hålla nere priserna, då deras prissåttning bl. a. av psykologiska skål blir jåmforelsevis stel och trogrorlig.

Forskargruppen ansåg vidare, att man inte borde infora en lagstiftningav
den typ som nyetableringssakkunniga foreslagit. Man håvdade,

att det inte finns någon mojlighet att genom en skålighetsprovning avgora, ifall priserna t. ex. år »hoga i forhållande till de verkliga kostnaderna«.Kanske kan man ena sig om, nar man skall betrakta vinstmarginalensom »for hog«, åven om också det maste vara ett mycket svårt problem, dår man blir tvungen ta hånsyn till riskerna i det sårskildafallet, bedomda med tanke på nuvarande och framtida forhåldanden.Det våsentliga år ju emellertid inte om priserna år hoga, utan om kostnaderna år det. Om en stark kartell har fungerat under en lang tid, hur skall man då i fullståndig avsaknad av jåmforelseobjektkunna avgora, om de deltagande foretagens kostnader år for »hoga«. Visserligen kan man, som i de sakkunnigas forslag, undvika denna svårighet genom att utan vidare fastslå att en hel del typer av avtal skall betraktas som samhållsskadliga, men under sådana forhållandenblir ju hela skålighetsprovningen en chimår. Gruppen kom dårfor till den slutsatsen, att man i stållet borde anvånda sig av generellalagregler, dvs. det borde från borjan klart fastslås, att vissa beståmda typer av avtal var att betrakta såsom samhållsskadliga. Tilllåmpningenav lagen borde sedan anfortros åt en domstol, som endast hade att avgora, i vad mån ett sådant avtal verkligen forelåg eller inte. Man borde vidare endast ingripa på ett relativt begrånsat område. Man tånkte sig dårvid, att ingripande i forstå hand skulle ske mot s. k. vertikala avtal, dvs. avtal mellan olika led i distributionskedjan, mellan producenter och grossister, mellan grossister och detaljister eller dylikt. Genom sådana avtal har man nåmligen våsentligt storre mojligheter att inskrånka konkurrensen ån genom de horisontella, och såvitt gruppen kunde se var det betråffande dessa avtal mycket svårt att påvisa några egentliga samhållsekcmomiska fordelar.

Nyetableringssakkunnigas forslag såndes på vanligt sått på remiss till olika myndigheter och organisationer. Som man kunde vånta sig, stålide sig nåringslivets organisationer i stort sett avvisande till det framstållda forslaget. Anmårkningsvårt var emellertid att mottagandet åven på andra hall var påfallande svalt. Sålunda riktade hovråtterna mycket allvarlig kritik mot den juridiska utformningen av forslaget. Flera remissorgan ansåg vidare, att om man skall infora en lagstiftning, så bor man forsoka åstadkomma en sådan med preciserade, klara regler, medan en skålighetsprovning år olåmplig. Det år for nårvarande inte klart, vilken hållning man inom regeringen kommer att inta till de sakkunnigas forslag. Man har emellertid signalerat att en proposition kan våntas till våren, och att man år beredd att gora vissa kompromisser.

Ett resultat av den livliga diskussionen i kartellfrågan har emellertid varit, att man inom nåringslivet mer och mer fått upp ogonen for vilkel våsentligt problem det hår galler. Man har blivit medveten om att kartellproblemet inte år någonting som man långre kan skjuta ifrån sig. Man maste helt enkelt ta beståmd stållning till det på det ena eller andra såttet. Det år också påtagligt, att man inom nåringslivet har blivit mer och mer medveten om att många av de avtal som man ingått kanske inte år så fordelaktiga for de deltagande foretagen, som man tidigare forestållt sig. Det år sålunda påfaliande, att bruttoprissystemet, som i Sverige år en konkurrensbegrånsning som har utomordentligt stor omfattning och betydelse, under senare tid allt mera kommit att uppluckras.

Vid de stora intresseorganisationernas sammankomster har under senare tid foredrag och diskussioner om kartellfrågan mycket ofta stått på dagordningen. For att ge en konkret bild av vilka tankar som dårvid framlorts skall jag be att som avslutning få citera några budord for kopmån, som professor Ulf af Trolle — medlem av den ovan nåmnda forskargruppen — framforde vid Sveriges Kopmannaforbunds senaste kongress:

1. Du skall inte bekånna Din tro på den fria konkurrensen och samtidigt
tala om att Din egen bransch år ett undantag — for det år
den inte, och det år ingen som tror Dig.

2. Du skall komma ihåg, att det finns knappast ett enda av alia de
argument, som bruka framforas for konkurrensbegrånsningar som
inter ett ånnu starkare argument for socialisering.

3. Du skall inte tro, att det går att blanda fri konkurrens och konkurrensbegrånsningar i vilka proportioner som helst och åndå bibchålla det privata foretagandet — ett privat foretagande kan i långden cndast grundas på i huvudsak obunden konkurrens.

4. Du skall vara på det klara med att når Du ivrar for skåliga bundna priser, begår Du också automatiskt att få Din prissåttning under samhållskontroll — for det år endast då, som de bundna priserna kunna bli skåliga.

5. Du skall icke lorsoka håvda att den statliga maximipriskontrollen år prishojande samtidigt som Du håvdar, att den privata minimipriskontrollen år prissånkande. Forsok gårna med det ena eller det andra — men forsoker Du med båda delarna då år det ingen som tror Dig.

6. Du kan som foretagare begåra trygghet mot forluster av samhållet
— men då kan Du int.p. samtidigt hpffårn ntt få &nm fnrptnf«vin<;tpr