Birgit Bjerre Jensen: Udnævnelsesretten i enevældens magtpolitiske system 1660-1730. Administrationshistoriske studier nr. 12, København, Rigsarkivet/G.E.C. Gads Forlag, 1987. 373 s., ill. 244 kr.

I modsætning til vore nabolande har Danmark ikke nogen fyldig,
administrationshistorisk tradition*. Emnet blev taget op i en rapport om

---

* Anmeldelsen gengiver i afkortet form det tredie bedømmelsesudvalgsmedlems votum. Den anden officielle opposition - lektor, dr. phil. Knud J. V. Jespersens - trykkes in extenso i Historie (Århus). Disputatsforsvaret fandt sted ved Odense Universitet 1987 26. juni.

»Centralforvaltning og lokalforvaltning i 1700-tallet« ved det nordiske historikermøde i Uppsala 1974; det blev fulgt op af en omfattende, komparativ nordisk projektundersøgelse, og den har ført til en række værdifulde monografier, også fra dansk side, Anne Riisings, Grethe Ilsøes, Helle Lindes, Birgit Løgstrups, Lotte Dombernowskis og nu også Birgit Bjerre Jensens arbejde om den kongelige udnævnelsesret under den ældre enevælde.

Af projektundersøgelsens resultater, som senere bliver aktuelle, kan der være grund til at hæfte sig ved, at professor Knut Mykland allerede 1974 fremhævede de strukturelle forskelle mellem det dansk-norske monarkis strengt hierarkiske administrationsapparat og frihetstidens svensk-finske konstitutionalisme, der tillod mere direkte, administrative og politiske forbindelser mellem lokalsamfund og centralsystem;¹ et resultat, som projektlederens, docent Birgitta Ericssons komparative sammenfatning 1986 (så vidt jeg forstår) har kunnet opretholde.

Uden at anfægte projektundersøgelsens betydning kunde man undre sig lidt over dens kronologiske afgrænsning (efterhånden med hovedvægt på oplysningstiden). For det første rækker enevælden i de to nordiske riger jo tilbage til henholdsvis 1660 og 1680-82 (og blev i Sverige afbrudt af frihetstiden), og for det andet havde Knut Mykland allerede i 1955 beskæftiget sig med »skiftet i forvaltningsordningen« 1630—70, med fremhævelse af »kampen om embederne«: Kongemagtens stramning af det administrative greb om den norske forvaltning i modsætning til det aristokratiske Danmark og - trods tilløb til decentralisering - rådets vilje til at overføre den begyndende, lokale professionalisering og specialisering til centrale kollegier, som majestæten 1660 monopoliserede.²

Pointen ligger i, at projektet ved sit - naturligvis fuldt legitime - oplæg risikerer på én gang at forflygtige perspektiverne bagud og på den anden side, at enevælden automatisk kommer til at fremstå som skaberen af den moderne forvaltningsstat. Og endelig undgår undersøgelsens oplæg ikke en i hvert fald teoretisk risiko for kildestyring af enevældens bjerge af papir. Den sidste faldgrube har forf. med visse begrænsninger bevidst og fortjenstfuldt holdt sig klar af; på de to første punkter har hun derimod ikke helt undgået en rem af huden.

---

1 Från medeltid till vålfardssamhålle. Nordiska historikermotet i Uppsala 1974: Foredrag och motesforhandlingar. Sthlm. 1976, s. 245-47; jf. s. 163f.

2 K. Mykland, Skiftet i forvaltningsordningen i Danmark og Norge i tiden fra omkring 1630 og inntil Frederik den tredies død. 3. udg. Oslo 1974, især s. 73 f. Forandringen af den norske forvaltning tog Rolf Fladby op i sin disputats »Fra lensmannstjener til kongelige majestæts foged«. Oslo 1963; jf. A. Steinnes' og Myklands anm. i NHT 43. Oslo 1964, s. 300-316.

Afhandlingen præsicerer fra første færd - og oftere pædagogisk gentaget - som sit mål at analysere opbygningen af den tidlige danske enevældes magtsystem, belyst ved kongemagtens greb om kontrol med det statslige forvaltningsapparat. Med Max Webers karakteristik af den moderne forvaltningsstat som »idealtype« (s. 305-07) fremhæves det som en hjørnesten i det nye, politiske regime. Den egentlige undersøgelse koncentreres om Frederik IV.s »erobring« af regeringssystemet 1699—1706, om konsolideringen af hans positioner i resten af hans regeringstid og endelig mere tværgående om kongens anvendelse af den kongelige udnævnelsesret, især 1706-30 (på grund af kildesituationen) men med tilbageblik til 1600-tallet.

Som det formelle grundlag citeres (s. 33) Kongelovens forskrifter 1665 om kongens »højeste magt og myndighed til at gøre love og forordninger efter sin egen gode vilje og behag« (§ 3) og til »at indsætte og afsætte alle betjente« ligeledes efter forgodtbefindende (§ 4).³ For perspektiveringens skyld havde det nok været nyttigt også at citere den efterfølgende paragraf, som af militære grunde (og af hensyn til hoffet) tillagde kongen übegrænset finansiel myndighed, de to andre hjørnestene i de kongelige »magtbeføjelser, som var uden sidestykke i Europa« (s. 13). Nu var Kongeloven jo en dyb statshemmelighed indtil 1709, og lovgivnings- og udnævnelsesretten må altså begrundes supplerende (s. 73-76). De må antages at høre til de i øvrigt uspecificerede prærogativer, som arveenevoldsregeringsakten postulerede i jan. 1661, som nævnes udtrykkeligt som løfteparagraf i privilegierne i juni 1661, men som egentlig først udmøntedes i Danske lov 1683 og Norske lov 1687.

Men når forf. (s. 13 og oftere) som aksiomatisk grundperspektiv fremhæver, at det var katastrofesituationen efter svenskekrigene 1657-60, som »fremkaldte en ny regeringsform: enevælden, hvor kongen fik ekstraordinært vidtgående magtbeføjelser«, er det nok en sandhed, som kræver modifikationer. Som belæg for katastrofeteorien henvises der til Otto Hintze, som »overbevisende« har godtgjort »udenrigspolitiske forhold som drivkraften til forandring af statssystemer« (s. 349 note 1); og senere uddybes eksklusiviteten i den danske enevældes magtfylde bl.a. med henvisning til Fritz Hartung (s. 75f.). Uden at gå i enkeltheder karakteriserede begge det modsætningsfyldte standssamfund og stænderstatensom »staatsunfåhig«. Det kunde først enevælden overvinde ved at sætte sig i besiddelse af den »udelelige offentlige myndighed«; de betragtede det som et fremskridt på vejen mod den moderne øvrighedsstat,men

---

3 A. D. Jørgensen, udg., Kongeloven og dens Forhistorie. Kjbh. 1886/1973, s. 44f.

stat,menogså som et skridt, der forudsatte et revolutionært opgør med
standssystemet.

Med en nærliggende parallel kunne man pege på, at den artistokratiske svenske regeringsform 1634 dementerer Hintzes teori eftertrykkeligt, og paradokset bliver ikke mindre ved, at den blev en generende hindring for Karl Xl.s udfoldelse af enevælden og hans egenrådige effektivitetskrav .⁴ Ingen tvivl om, at kontrollen med statens finanser, embedsapparatet og militæret var (og forblev) af helt afgørende betydning også i Danmark, heller ikke om, at den ændrede sikkerhedspolitiske situation 1630 forcerede opbygningen af magtstaten. Det aristokratiske, danske forfatningssystem - hvor kongen og rådet delte suverænitetsudøvelsen - udelukkede blot ikke »moderniserende« reformer, men konflikten om kontrollen over den »organiserede vold« vandt først enevælden ved statskuppet 1660 ved at bemægtige sig monopolet.

Der bliver altså snarest tale om en lang brudflade, som naturligvis også motiverer enevældens neurotiske aversioner mod adelen (som jo både var politisk bevidst og administrativt kompetent). Forf.s korte redegørelse for den ældste enevældes anvendelse af sine administrative beføjelser og magtudøvelse må nødvendigvis - men desværre - endnu bygge på et impressionistisk grundlag. Men forf. fremhæver dog flere gange med rette tidens meritokratiske strømning, at »acces til honores og beneficia« fra første færd begrænses af, om »enhver sig dertil qualificerer« (Adelspriv. 1661 § 8). Det samme motiv forfølger det grundlæggende princip for Frederik IV.s embedsudnævnelser 1706—30, utvivlsomt berettiget, men stadig med en usikkerhedsmargen for, hvorledes meriter tolkes.

Det er lidt synd, at Birgit Bjerre Jensen ikke har nået at citere Birgit Løgstrups afhandling 1985 om »den bortforpagtede statsmagt«, som så tydeligt røber den ældre enevældes totale afmagt i hvert fald på lokalt forvaltningsplan i skærende kontrast til programmet, trods tilløb til stramninger i Christian V.s sidste år.³ Hvad byforvaltningen angår, præges den af endeløse kompetencekonflikter, appeller til København og brug/misbrug af de forhåndenværende »corridors of power«. Det er

---

4 Der tænkes her på Sven A. Nilssons, Goran Rystads og Anna-Britta Lovgrens undersøgelser. Derimod savnes den grundlæggende diskussion af begrebsapparatet hos Nils Runeby, Mandarinernes uppkomst. Framvåksten av ett kompetensbeståmt mbetsmannastånd. bonder, bord i 1600-tallets Sverige. Upps. 1979, s. 287-311.

5 80l og by: Landbohist. tidsskr. 1985.1 (Odense), s. 21-58; jf. J. de Vries, The Economy of Europe in an Age of Crisis, 1600-1750. Cambr. 1976, s. 58f. - Den efterfølgende passus bygger på den nærgående forvaltningshistoriske redegørelse i Aa. F. Blomberg, De magre år: Odense 1660-1700. Odense 1980.

således sandsynligt, at forf. har ret i, at Frederik IV bevidst har villet have fuld kontrol med forvaltningsapparatet efter sin mere mageligt anlagte fader og - om man vil, som kongelig »skrankepave« - vilde forebygge gentagelser af fortidens almægtige ministre.

Konklusionen bliver uundgåeligt, at bogens titel med skel ved 1660 lover noget mere end den holder, men også og navnlig, at valget af teoretisk udgangspunkt (måske også tilknytningen til 1700-talsprojektet) har påvirket dens problemformulering og den koncentration om majestætens person, som er en anden side af dens anlæg. Kongen er undersøgelsens »midtpunkt«, selvom forf. undgår en altfor stærk personcentrering ved at understrege, at hans trods alt var udsat for mange former for påvirkninger udefra, og trods den meget elskværdige karakteristik af den samvittighedsfulde og magtbevidste Frederik IV. I overensstemmelse med sit program koncentrerer forf. derfor også konsekvent (også lidt for konsekvent) sin undersøgelse om kongens udnyttelse af sin udnævnelsesret, men skyder til gengæld embedsrekrutteringen og udnævnelsespolitiken til side.

Koncentrationen om majestætens person tvinger derfor også udtrykkeligt forf. til at vælge sit materiale således, at det kan tjene til belysning af de informationer, han præsenteres for, de påvirkninger, han udsættes for, og hans reaktioner (s. 17f.). Hun er fuldtud på det rene med, at de mange instrukser både kan være hensigtserklæringer og kodificering af praksis. Dertil kommer et meget omfattende og vanskeligt aktmateriale, først og fremmest bestallings- og gratialprotokoller. Undersøgelsen vidner om en stor systematisk og metodisk bevidst arbejdsindsats, som er blevet belønnet med mange og vægtige resultater.

Undersøgelsen af etaperne i Frederik IV.s »erobring« og »fastholdelse« afmagten med 1706 som skel (kap. 3-4) er der ingen grund til at gå nærmere ind på. For at yde fuld retfærdighed bør det tilføjes, at de både er særdeles velunderbyggede og denne gang egentlig også bringer mere, end afhandlingen lover. Væsentligst er nystruktureringen af de politiske og administrative beslutningsprocesser i kongens første og grundlæggende regeringsår 1699-1706, herunder omlægningerne af rentekammerforvaltningen og kancellierne fra kollegie- og konseilsstyre til kabinetsstyre.

Traditionelt henviser forf. (s. 49) til, at end ikke solkongen - der traf sine afgørelser i det rådgivende konseil - kunde stå mål med den danske monark, men »skal man tale om et forbillede må det snarest blive Frederik IV's onkel, Karl X1,... der på nærmeste hold havde demonstreret,hvor store resultater, der kunde nås, når statsoverhovedet personligt tog del i rigets styrelse«: Han varetog selv den militære og finansielle ledelse, men deltog ikke i den daglige, finansielle rutine og anvendte ikke

kabinetsbeslutninger. Nej, men på den anden side kunde det efter tidens standard moderne, svenske kollegiesystem ikke - og slet ikke regeringsformen - tilfredsstille Karl Xl.s enevælde. Det blev sprængt, men den karolinske enevælde opererede også (ifølge Anna-Brita Lovgren) med en række kvalifikations- og effektivitetskriterier i den snævre, absolutistiske beslutningsprocedure.

Alt dette kunde måske nok have givet stof til lidt flere overvejelser over systemernes modernitet og forskellige udformning. Det samme gælder den kendsgerning, at Frederik IV startede sin reorganisation med rentekammeret og bevarede kabinetsstyret selv efter, at det blev opgivet for kancelliernes vedkommende. Det er lidt af an understatement as to intensify kun at fastslå, at »kongens arbejde med finansstyrelsen er helt dominerende i forhold til de andre regeringsområder, hvad der tydeligt viser, at Frederik IV's personlige enevælde i 1720'erne i realiteten var blevet indskrænket til alene at gælde rigets finanser«, så afgørende de end var (s. 102f.).

Retten til embedsudnævnelser opgav kongen derimod aldrig, så belastende den end har været. Herom handler det centrale kap. 15, som behandler hans udvalgskriterier under en række forskellige synspunkter på basis af analyser af et meget stort antal embedsudnævnelser indenfor Danske kancellis og rentekammerets ressort.⁶ Uden at vende tilbage til docent Elmroths argumentation er det forf.s opfattelse, at Frederik IV gjorde sig fri af alle snedige påvirkningskanaler til fordel for duelighedskrav (meriter), som hun indkredser nærmere (s. 261— 72). Den forsigtige konklusion lyder, at kongen »var optaget af at vælge personer med de rigtige kvalifikationer til de respektive embeder«.

Selvom »karrieren« kan have spillet en større rolle end forf. antager (det kan først rekrutteringsundersøgelser fastlå) må duelighedskravet (og det principielle meritokrati) have været elastisk; et professionaliseret embedsmandskorps blev der - trods forbedringer - ikke tale om, og det var iøvrigt udelukket af den ganske simple grund, at embedsuddannelse og auskultanttj_eneste ikke som i Sverige var blevet sat i system; undtagelsen var naturligvis den teologiske embedseksamen, der lagde homogene og statskontrollerede rammer om præsteuddannelsen.

Forf. understreger som nævnt, at hendes ærinde ikke har været at
undersøge embedsrekrutteringen, dvs. social eller national herkomst,

---

6 Desvaerre mangier en sa central etat som militaeret. lavrigt ogsa Kobenhavns universitet, overfor hvilket regeringen 1707 patalte de pafaldende mange professordynastier.

karriere eller andre forudsætninger (s. 17); lidt senere (s. 21) fastslås det, at forskningen hidtil mest har beskæftiget sig med enevældens udnævnelsespolitik,medens hendes anliggende har været den kongelige udnævnelsesretog dens anvendelse, en skelnen, som flere gange gentages (f.eks. s. 14f., 225, 296).

Uden at ville være tungnem forekommer det mig vanskeligt at opretholde helt klare grænser mellem udnævnelsespolitik og udnævnelsesrettens udnyttelse, og forf. er heller ikke helt i stand til at gennemføre sondringen. Den fulde konsekvens må vel være, at begge begreber forudsætter en i bedste fald kvalitativ eller i det mindste motiveret ansvarsbevidsthed og under alle omstændigheder bevidste eller overlagte normer og intentioner. Det gælder specielt den gamle adel, som vitterligt sad inde med kvalifikationer og erfaring på linie med den borgerlige elites.

Det nævnes (s. 273), at enevældens aversioner (som ikke helt havde sidestykke i Sverige) mod den gamle adel efterhånden fortonede sig noget, og at borgerlige eller nyadlede slægter »med et dannelses- og uddannelsesniveau« på linie med adelens kunde tage den kvalificerede konkurrence op. Frederik IV udnævnte, som det påpeges, indtil 1720 ikke så få »fremragende og loyale gammeladelige til topposter«. Selvom vi endnu befinder os i en brydningstid (s. 269), havde de meritokratiske strømninger (som Povl Bagge har analyseret) fra første færd en principielt accepteret betydning og forventelig gennemslagskraft - blot ikke for adelen.

Når forf. (s. 273 f. med note 31 s. 369) anfører procenttal for udnævnelseraf gammeladelige til regeringskollegierne, appelinstanserne og amtmandsposterne1670, 1700 og 1720, er der sket en glidning fra anvendelsenaf udnævnelsesretten til udnævnelsespolitikken.⁷ Noget lignende gælder også den aldrende Frederik IV.s udnævnelser i 1720'erne. Omdateringenaf hans testamente til juli 1719-april 1721 (s. 275 ff.) er en smuk præstation og ligeså uangribelig er konklusionen, at det er blevet til under det skræmmende indtryk af opgøret med den karolinske enevælde i Sverige.⁸ Konklusionen (s. 277) går ud på, at Frederik IV til punkt og prikke »fulgte sine egne retningslinier, og (han) udnævnte ikke efter 1720 repræsentanter for gammeladelige til posterne som konseilsmedlem, overgeheimesekretær, finansdeputeret og arkivar«. Atter en glidning,

---

7 Lidt irrelevant henvises her til Dansk socialhistorie 111, s. 401, hvor den primære kilde vilde være Sv. Aa. Hansen, Adelsvældens grundlag. Kbh. 1964, s. 199-206, 211-16.

8 Som atter medførte den nye regeringsform 1719.

men kun savner man her netop de militære nøgleposter, som kongen i
testamentet selv tillagde så megen vægt.

Sammenfattende er der altså tale om en både stor og væsentlig undersøgelse, som har givet substans og korrektioner til det hævdvunde billede — stort set Edv. Holms - af Frederik IV.s regime og karakteren af hans enevælde. At enkelte punkter er diskutable far være. Det gælder specielt afhandlingens teoretiske grundlag, dens begrebsmæssige rammer og en række fortolkningsspørgsmål. Det anfægter blot ikke, at denne vægtige afhandling med rette har indbragt sin forf. den filosofiske doktorgrad.