Jørn Henrik Petersen: Den danske alderdomsforsørgelseslovgivnings udvikling I, Oprindelsen. Odense Universitetsforlag, 1985. 335 s. 195,20 kr.

Når ett system eller en organisation inte långre fungerar som det tidigare gjort blir det synligt, också for forskarna. Då blir dess funktion och ursprung foremål for analys. Pensionssystemet med en allmån folkpensionsom funnits i Danmark sedan 1957 och som var en vidareutveckling av den 'aldersrenteordning' som genomfordes 1891, fungerar inte som en tillfredstållande ordning långre. Allt fler grupper såkrar sig genom mer eller mindre privata forsåkringsordningar och ATP, medan folkpensionen relativt sett blir allt lågre. Nåstan 100 år efter att 'aldersrenteordningen' med sin universella tåckning och skattefinansiering genomfordes borjar

vi fa ett allt mer utbrett forsåkringssystem med arbetstagar- och arbetsgivarfinansiering,tvunget deltagande (for vissa grupper anstållda) och som bara omfattar de som har/har haft arbete och dår pensionens storlek beror på den tidigare inkomsten. Och som har stor likhet med det system som på 1880-talet genomfSrdes i Tyskland, men år mer anarkistiskt.

I en sådan situation år det nåraliggande att borja se på hur den mera solidariska ordningen uppstod. Det kan ge anledning till en diskussion om hur vi kan skapa ett pensionssystem som inte såsom det nuvarande skapar sådana enorma skillnader i ekonomisk situation mellan olika grupper når de pensioneras. Utgångspunkten for att skapa ett sådant år på många sått såmre idag eftersom vi redan har en massa privata pensionsforsåkringsordningar, många fonder och ett omfattande offentligt system, medan man fore 1891 i stort sett ingenting hade.

Det år det universella, skattefinansierade systemets historia som Jørn Hernrik Petersen har som målsåttning at beskriva. Den nu utgivna boken, som f.6. utgor huvuddelen av hans doktorsavhandling, handlar om systemets ursprung. Han har annonserat ytterligare tre delar som ska beskriva utvecklingen fram till idag. Boken handlar om diskussionerna om ålderdomsforsorjningen från 1848 fram till lagens tillkomst, 1891. Den danska lagen genomfordes få år efter de s tora ty ska socialreformerna. Trots att det tyska inflytande traditioneilt varit rått stort i Danmark, skiljde sig det danska systemet i våsentliga avseenden från den tyska och var det forstå i sitt slag.

J. H. Petersen har skrivit sin bok i hopp om »at den skulle være tilgængelig for alle med interesse for socialpolitikkens historie uanset læserens teoretiske og faglige forudsætninger«. Det har i imponerande grad lyckats for honom at undvika svåra ekonomisk facktermer.

Framstållningen faller i två delar. En som beskriver utvecklingen och en som mer grundligt genomgår en rad av de olika forslag till lderdomsforsorjningsom under de 40 åren. Syftet med detta var »at lette tilegnelsen og overblikket«. Ett prisvårt syfte. Men en kortfattad framstållning år inte alltid låttare att folja ån en mere underbyggd. Resultatet har blivit att en del forhållanden som nåmns i forstå delen fbrst blir forståeliga når man moter forklaringen i andra delen. Vidare har den kortfattade framstållningen ibland blivit ooverskådligt schematisk.T.ex. i kapitel 3, »En sammenfatning af aldersdomsdiskussionen fra junigrundloven til 1880'ernes slutning«, dår alla de forslag som Petersen analyserar i avhandlingen, på 12 sidor indelas i 18 olika linjer, dår en av linjerna t.o.m. har undergrupperingar från a till j. En sådan detaljerad indelning låttar inte overblicken. Vill man gora en systematisering blir man tvungen att vålja fårre karakteristika så att »linjerna« blir fårre. Vi

kan aldrig återge verkligheten, bara ge en bild av verkligheten, och den
blit ofta tydligare och inte mindre riktig om den inte år allt for detaljerad.

Målet med J. H. Petersens undersokning var att finna svar på foljande frågor: 1) Varfor genomfordes ålderdomslagstiftningen just på 1890talet? 2) Varfor valde Danmark en annan form an Tyskland och flera andra lander? 3) Varfor kom ålderdomslagstiftningen fore andra sociallagar, medan den i andra lander ofta genomfordes som andra eller tredje lag? 4) Finns det, vad han kallar, teorihistoriskt interessanta bidrag i den danska diskussionen om ålderdomsforsorjningen? D.v.s. det handlar om tidpunkten, formen och ordningsfoljden i ålderdomslagstiftningen. Huvudvikten ligger på formen d.v.s. på de många diskussionerna och forslagen om ålderdomsforsorjningens konkreta utformning. Hur kom det sig at man i Danmark, som åndå i hog grad var dominerat av liberala politiska ideer, på ålderdomsforsorjningens område avstod från den liberala forsåkringsprincipen? Men an vånde den ju i lagarna om olycksoch sjukforsåkring som genomfordes få år senare. Detta år huvudtemat i boken.

Svaren på de frågor J. H. Petersen ståller i kapitel 1 ska man finna runt omkring i texten, och i delsammanfattningar. Det finns ingen slutsats i boken dår han samlar svaren på de stållda frågorna. For att finna svaren har fbrfattaren genomfort ett stort arbete i genomgången av Rigsdagstidende, olika utskottsbetånkanden och en genomgång av en rad tidningars behandling av frågan under de undersokta dryga 40 åren. Dessutom har han tagit med tidsskriftsartiklar, broschyrer och referat från moten i olika landboorganisationer och hojre.

1) Tidpunkten for reformen: Frågan om varfor det overhuvud taget kom en åiderdomsforsorjningsreform och andra socialreformer beror J. K. Petersen i en kort diskussion av tesen om, at det hånger ihop med industrialiseringens

Han onskar att gora »en sammenhængende analytisk fremstilling af den danske alderdomsforsørgelses oprindelse« d.v.s. se den i samband med »den økonomiske, politiske, sociale, erhvervsmæssige og ideologiske udvikling i samfundet«. Til belysning av den ekonomiska utvecklingen anvånder han Svend Aage Hansens Økonomisk vækst i Danmark. Det år naturligtvis legitimt att bygga på sekundårlitteratur for att belysa de forhållandena, annat vore ju ooverkomligt, men till vissa frågor som t.ex. om den danska industrialiseringen vore det nog låmpligt att anvånda fler framstållningar. Petersen avvisar tesen om sambandet mellan industrialiseringen och socialreformerna utifrån Sv. Aa. Hansens periodisering. Det år sannolikt rigtigt att det var forhållanden på landet och lonearbetets utbredning generellt som gjorde frågan aktuell, och det år val den

viktigaste iakttagelsen. Men med tanke på hur omdebatterad periodiseringen av den danska industrialiseringen år, hade det varit nåraliggande att ta stållning till den innan man helt avvisar att det finns et samband mellan industrialisering och sociala reformer.

Det hade overhuvud_taget varit spånnande om J. H. Petersen hade gått in i en grundligare diskussion om orsakerna till reformens genomfbrande. Det hade kanske kunnat bidra till ytterligare belysning av bakgrunden for den form lagen fick och for tidpunkten for dess genomforande. Nu kommer jordbrukskonjunkturerna att spela en mer central roll i framstållningen ån den sociala omstruktureringen på landet och i ståderna. Den som skapade en stor lonarbetarklass, som stod utan forsorjning vid sjukdom, arbetsloshet och svikande arbetsformåga p.g.a. alder.

Att lagen kom på 1890-talet berodde enligt J. H. Petersen, på en åndrad hållning i lantbrukarkretsar till statsinblandning. Orsakerna till åndringen var vikande konjunkturer, tilltagande avfolkning i jordbruket, okande lonekrav från lantarbetarna samt socialdemokraternas aktivitet på landsbygden.

2) Den danska reformens speciella karaktdr: Huvudelementen i den danska
lagen om alderdomsforsorgning var

- att alia danska medborgare skulle ha potentiell, ratt till alderdomsforsorjning,
d.v.s. den var oberoende av tidigare yrkesaktivitet. Kvinnor
hade sjalvstandig ratt till forsorjning.

- at villkoren for att få hjalp var att man var over 60 år och at man var i trångmål. Håri liknade den alltså fattighjalpen, men med mildare beståmmelser. Och liksom fattighjålpen beståmdes bidragets storlek efter en vårdering av den behovandes situation, d.v.s. bidragets storlek varierade. For att få hjalp skulle man dessutom vara vårdig, ha visat vilja och formåga att klara sig sjålv. Inte ha blivit domd for »vanærende handling«, inte vare sjålvforvållat fattig och inte ha mottagit fattighj alp de senaste 10 åren eller ha blivet tagen for tiggeri eller losdriveri. Dårmed kom sjålva lagen att innehålla ett sjålvhjålpskrav.

- att finansieringen skedde via den kommunala skatten med 50%
statsbidrag. Kommunerna administrerade ordningen.

Huvudparten av boken handlar om de diskussioner som forde fram till denna lag. Det mest anmårkningsvårda år kanske att lderdomsforsorjningen organiserades genom ett fbrsåkringssystem men med en modifierad form av fattighjålp, men utan fattighjålps verkan, d.v.s. utan forlust av flera borgerliga råttigheter, vilket var våsentligt.

Som grund for de flesta forslag, som framfordes i debatten fore
reformens genomforande, låg en onskan om att forbåttra arbetarklassens
moral. »Det var derfor det overordnede formål at udvikle og skabe

forudsætninger for den bonus pater familias adfærd, som måske bedst karakteriseres ved en række i datiden anvendte begreber og udtryk: udvikling af selvfølelse, opmuntring til forudseenhed, opdragelse til oplyst, selvstændig statsborger og familiefader, styrkelse af kraften til selvhjælp, selvudvikling, selvanstrængelse, selvvirksomhed, sparsommelighed og nøjsomhed« (s. 73). Man utgick också från att om arbetarna kunde råkna med forsorjning når de blev gamla så skulle det ha ett positivt inflytande på dem.

De allra flesta forslagen som framfordes handlade om olika former av forsåkringar, men invåndningarna mot forsåkringssystemen var många. Om man inte genomforde dem med tvang skulle inte alle omfattas, de fattigaste skulle under inga omståndigheter få råd att betala premien, d.v.s. en grupp skulle fortfarande belasta fattighjålpen som ju finansierades av alla. Tvånget var å andra sidan oforenligt med liberala ideer och fråntog samtidigt systemet dess uppfostrande effekt. Det var också stora overgangsproblem knutna till en forsåkringsordning eftersom de som nårmade sig slutet på sin arbetsfora alder inte skulle hinna betala premier nog till en forsorjning. Ett forsåkringssystem med fonduppbyggande skulle dessutom bli dyrt att administrera. Invåndningarna mot skattefinansieringen var huvudsakligen att den inte gav systemet en uppfostrande funktion.

Efter fyrtio års diskussioner, dår nåstan alla forslag som sagt varit fSrsåkringsordningar av olika slag, beslutade riksdagen att genomfbra ett skattefinansierat system. Argumentationen var enligt J. H. Petersen foljande: »Udover det principielle ønske om at fastholde selvhjælpskravet,var ordningens simpeihed og overensstemmelse med den historiske tradition af betydning for flertallet, ligesom man betonede betydningen af den gennemførte ordnings store fleksibilitet« (s. 107). På ett annat stalle skriver han: »Skal man på meget kort form beskrive, hvorfor den danske lov fik sin særlige udformning, kan det forenklet udtrykkes på den måde, at en lejlighedslov fremkaldte en lejlighedslov, som derefter, under hensyn til ønsket om at bygge på det bestående og under hensyn til den administrative praksis i de kommunale forvaltninger, blev grundlaget for den videre udvikling. Dette på trods af at det på ingen måde var »fædrenes« tanke at den gennemførte lov skulle udgøre grundlag for den »egentlige ordning«. »Den danske model« fødtes ved noget af en tilfældighed...« (s. 132). Det år inte helt identiska slutsatser. I den ena framstår kontinuiteten och traditionen som det avgorande, i den andra slumpen. Slumpen kunde inte ha medfort vilken losning som helst. Det sker en »selektion af slumpen«. Hade provisoriet inte tillfredstållt de

beslutande hade det inte blivet permanent. Det hade varit intressant om
J. H. Petersen diskuterat de två slutsatsernas inbordes betydelse och
betydelse for forslagets utformning.

Det år mojligt att forfattaren har rått i att slumpen haft betydelse for den slutgiltiga utformningen av lagen. Det år också mojligt att det år andra forhållanden som haft inflytande, forhållanden som Petersen, trots sina uttalade intentioner om en totalforklaring, inte ser for att han nåstan enbart och forhållandevis deskriptivt haller sig på aktorsplanet.

3) Varjbr kom ålderdomsfirsdrjningsreformenfire sjuk-och olycksfirsåkringslagarna? Att lagen om ålderdomsforsorjning kom forst var åven det enligt J. H. Petersen en slump. Ursprungligen var det meningen att lderdomslagstiftningen indgå i en samlad fattigreform. Att den genomfordes som en sjålvståndig lag 1891, fore de ovriga lagarna, berodde på ett forslag från Berg och Hørup som »i mere end en forstand (var) et ad hoc initiativ, som først og fremmest udsprang af politiske motiver«, inte socialpolitiska men partitaktiska. Bakgrunden for frågan år att en annan fbljd skulle vara typisk. Att doma av J. H. Petersens egen oversikt (s. 30) finns det ingen »typisk rækkefølge« som lagtstiftningen kunde ha foljt. Han framhåver sjålv att han inte har någon hypotes om varfor reformerna skulle komma i en beståmd ordning. Orsaken till att han alls stållt frågan år alltså något dunkel.

4) Teorihistoriskt interessanta bidrag.]. H. Petersen konstaterar i kapitel 7 att det i den danska debatten forekommer det han kallar teorihistoriskt interessanta bidrag. Han definierar inte vad han avser med teorihistoria, men jag utgår från att det handlar om historien om hur och varfor vetenskapliga o.a. teorier utvecklas.

De diskussionsinlågg han hår tar upp hade emellertid ingen storre betydelse i den danska debatten (s. 138). Det som gor dem interessanta år att de innehåller argument som senare, på 1950-talet, framforts av tyska og amerikanska forskare och debattorer. Att det i diskussionen av ett åmne presenteras likartade argument i olika lander och vid olika tidpunkter år i och for sig inte så underligt, når det år samma problem man diskuterar. J. H. Petersen gor inget for att forklara orsaken till parallelliteten, han konstaterar bara att den finns. D.v.s. han fbrsoker inte analysera de likartade teoriernas bakgrund i samhålleliga forhållanden,vilket kan vara ett, externalistiskt, sått att studera teorihistoria. Ett annat mer traditioneilt sått år att se på interna utvecklingslinjer och påverkningar. Inter heller hår kommer Petersen med något, av forklarligaskål, for de tyska och amerikanska forfattarna kan knappast ha låst de danska skribenterna. Att konstatera att några personer vid olika tidpunktertånkt

tertånktliknande tankar år i sig inte så interessant om man inte forsoka analysera varfor eller kan finna samband mellan dem. Det bidrar intet heller till forståelsen av den danska ålderdomsforsorjningens bakgrund och utformning.

Sammanfattande vill jag saga att den grundliga genomgången av de olika diskussionsbidragen som J. H. Petersen gor i avhandlingen i och for sig år interssant, och ger en god inblick i de tankegångar som pråglade politikers och andras syn på arbetarklassen under 1800-talets andra hålft, samt en presentation av den del av de problem som man brottas med åven idag når man ska utforma ett åndamålsenligt pensionssystem. Så vitt jag kan se lider framstållningen dock av en svaghet som beror på att han satt sig mellan två stolar, uppstållt två problem som år svåra att avklara inom ramen av en avhandling. Det ena som han anger i sin problemformulering, nåmligen att finna orsakerna till den danska reformens speciella utformning. Det andra att belysa olika lderdomsforsorjningsordningars och svaga sidor genom att referera en massa diskussionsinlågg. Detta sker utifrån ett mer allmånt, mindre historiskt, interesse for problemet. Detta interesse kan vara en orsak till att han inte prioriterar i genomgången av forslagen så att de som fått storre betydelse, varit mer principiella eller framforts av personer med storre inflytande ges en mer indgående behandling. Om forfattaren valt att bara belysa frågan om det danska systemets ursprung och dessutom argumenterat for sitt val att till två av frågorna bara se på aktorsnivån hade genomgången kunnat bidra mer till en forklaring på de frågor som han stållt sig. Koncentrationen på beskrivningen av de olika forslagen innebår att andra mqjliga orsaksforklaringar får en begrånsad behandling, vilket kanske år anledningen till att han inte kunnat skriva en sammanfattande slutsats i sin avhandling.