Bjarne W. Frederiksen: Danmarks Sydslesvigpolitik efter det tyske sammenbrud i 1945. En analyse af de faktorer, der var bestemmende for dens udformning. (Dansk Udenrigspolitisk Instituts skrifter bd. 3. 1971). 210 s.

Dansk udenrigspolitik har i hovedparten af dette arhundrede vasret domineret af sikkerhedspolitiske og handelspolitiske hensyn. Kun i to korte perioder efter afslutningen pa. 1. og 2. verdenskrig harder vaeret tendens til, at graensepolitiske interesser fik en sadan vaegt i overvejelserne, at de i hvert fald tilsyneladende kunne konkurrere med disse hensyn. I det sidste af disse tidsrum bevirkede Tysklands sammenbrud, det uventet store omsving i det nationale styrkeforhold forholdi Sydslesvig sammen med den som folge af fern ars tysk besaettelse ekstraordinaert hoje grad af modtagelighed for nationalistiske stromninger i den danske befolkning, at partier, folketing og regering blev udsat for et staerkt pres. Befrielsesregeringen havde i sin programerklaering af 9. maj 1945 slaet fast, at graensen skulle ligge fast. I den folgende tid brod den politiske enighed herom imidlertid sammen, sporgsmalet politiseredes, og der opstod betydelig uklarhed om den danske regerings graensepolitiske mal. Forst i efteraret 1946, da det engelske udenrigsministerium havde forlangt, at man fra dansk side bekendte kulor, opnaedes denned den sakaldte oktobernote, om ikke egentlig klarhed, sa i det mindste en vis forelobig afklaring. Deter sporgsmalet om, hvilke faktorer der bestemte udformningen af den danske Sydslesvigpolitik i denne uafklarede periode, der er emnet for Bjarne W. Frederiksens bog, der er blevet til som en specialeopgave i samfundsfag ved Aarhus Universitet.

Hovedsigtet med afhandlingen har vaeret »at undersoge generelle problemstillinger,hypoteser og teorier om udenrigspolitikkens udformning pa. det foreliggende emne« (s. 15). Forfatteren har altsa ikke primaert villet give en skildring af den specifikkebaggrund for tilblivelsen af den danske Sydslesvigpolitik i arene 1945-46. Alligevel kan man haevde, at det forst og fremmest er i analysen af de saerlige vilkar, der var bestemmendefor den danske regerings holdningi sporgsmalet i disse i vaesentligehenseender atypiske ar, forfatterennar frem til interessante resultater.Ganske vist har han lagt et systematiskopbygget analyseskema til grund for sin undersogelse, men der er kun enkelte steder fremsat generellepastande

rellepastandeom sammenhaengen mellem dets enkelte kornponenter (s. 69, 83f og 144), og de har ikke faet en sa praecis formulering, at de i egentligste forstand har kunnet testes. Man kan derfor naeppe sige, at forfattereni storre udstraskning har undersogtgenerelle hypoteser om udenrigspolitikkenstilblivelse.

Nar forfatteren alligevel pa det mere specifikke plan har kunnet fremlaegge vaesentlige resultater, skyldes det ikke i storre udstraekning inddragelse af hidtil ukendt materiale. Ganske vist har han kunnet bygge sin skildring af den internationale baggrund pa blandt andet det amerikanske udenrigsministeriums nyudgivne aktpublikationer, men han har hverken haft adgang til det danske eller det engelske udenrigsministeriums arkiver. Navnlig har mangelen pa engelsk materiale vaeret folelig. Pa dansk side har bade udenrigsministeriet og Graenseforeningen udgivet kildemateriale. Forfatteren har her vaeret opmaerksom pa den skaevhed, der synes at vaere i udvalget. Han konstaterer saledes, at der til grund for udenrigsministeriets aktpublikation ligger det sigte over for opinionen at dokumentere en aktiv indsats, hvorimod »man med ikke ringe konsekvens i udvaelgelsen har forbigaet aktstykker, der kunne danne grundlag for en bedommelse af forudsaetningerne for de danske initiativer« (s. 16). Netop denne skaevhed har Frederiksen naturligvis beflittet sig pa at overvinde, og med ikke ringe held. Pa den anden side vedgar han ogsa, at adskillige af afhandlingens resultater principielt er af forelobig karakter og maske vil blive revideret, nar der ad are bliver givet adgang til akterne i Foreign Office og det danske udenrigsministerium. Ikke desto mindre er imidlertid bogen et udmaerket eksempel pa, at historikere og politologer udmaerket kan gore videnskabelige landvindinger uden nodvendigvis at have mulighed for at afdaekke jomfrueligt kildemateriale i arkiverne, hvis blot de formar at stille problemerne pa en ny og frugtbar made.

At dette sidste er lykkedes, haenger uden tvivl sammen med, at forfatteren har udarbejdet et analyseskema, som han har anvendt med konsekvens og disponeret afhandlingen efter. Det kan diskuteres, om dette analyseskema er lige vellykket i alle henseender, men deter dog brugbart. Han sondrer mellem determinerende faktorer i pa den ene side den ydre konjunktur og pa den anden i den indre konjunktur. De ydre determinanter, der analyseres, er aendringerne i den fremherskende internationale holdning til beskyttelsen af nationale mindretal, stormagternes strategiske interesser i Kielerkanalen samt de hensyn, der var bestemmende for disses generelle Tysklandspolitik. I tilslutning hertil undersoges det problem, om de danske beslutningstagere var i stand til at danne sig en korrekt opfattelse af de valgmuligheder, den ydre konjunktur gav. Som elementer i analysen af den indre konjunktur indgar den amorfe opinion (dvs. »folkestemningen«), den artikulerede opinion, de politiske partier, folketing og regering.

Ikke alle afhandlingens resultater er nye. Eksempelvis folger forfatteren den vel efterhanden gaengse tolkning af den engelske note af 9. September 1946 som et forsog pa at afskasre den danske regering fra yderligere indblanding i den britiske besaettelsespolitik i Sydslesvig og ikke som nogen opfordring til at fremsaette onske om en graenserevision.

Nogle resultater er imidlertid nye,
og andre er der argumenteret mere

indgaende og konsekvent for end tidligere.Der kan her peges pa, at aendringernei det internationale syn pa nationale mindretal under og efter 2. verdenskrig og skiftet i stormagternes Tysklandspolitik, begyndende i foraretog sommeren 1946, gjorde det vanskeligt for den engelske regering at affinde sig med et abent dansktyskgraensesporgsmal.

Interessant forekommer det ogsa, at den engelske regerings strategiske interesser i at undga sovjetisk medindflydelse i kontrollen over Kielerkanalen gjorde det onskeligt, at det dansk-tyske graensesporgsmal ikke blev rejst. Navnlig skal engelske tilkendegivelser over for den danske gesandt i London, E. Reventlow, have spillet en rolle i forhandlingerne om folketingsbeslutningen af 9. juli 1946.

Vaerd at hasfte sig ved er ogsa papegningen af, at de danske beslutningstagere ikke klart erkendte, i hvilken grad aendringerne i den ydre konjunktur faktisk begraensede deres valgmuligheder. Grundene hertil var ikke blot mangel pa. informationer, men ogsa psykologisk blokering for modtagelsen af oplysninger, der talte mod den politik, de af andre arsager onskede at fore.

Bemasrkelsesvaerdig er isaer ogsa. gennemgangen af den amorfe opinion pa grundlag af Dansk Gallup Instituts rapport om interviewundersogelserne fra januar 1946 og marts 1947 og herunder, i relation til udformningen af den officielle linie i Sydslesvigpolitikken, frem for alt understregningen af forskeHene i interesseintensiteten i forskellige vaelgergrupper. I forhold til hvad tilfaeldet var for de to arbejderpartier, havde Venstres og konservatives vaelgere meget stor interesse for Sydslesvigsporgsmalet, mens de radikales indtog en mellemstilling i denne henseende. de.Hovedkonklusionen er, at opinionen kun blev skrankesaettende, men ikke malsaettende.

Endelig er der ogsa. grund til at fremhaeve den klare redegorelse for, hvordan de for denne periode saeregne partitaktiske interesser, Socialdemokratiets selvvalgte oppositionsrolle, Det radikale Venstres dermed sammenhaengende optraeden som stotteparti for Venstres mindretalsregering samt begge disse partiers uvilje mod at tage et valg pa Sydslesvigsporgsmalet bevirkede, at statsminister Knud Kristensen fik et noget laengere tojr, end han ellers ville have faet, og dermed havde mulighed for at skabe usikkerhed om den officielle danske malsaetning i sporgsmalet.

Ikke alle konklusioner forekommer imidlertid lige holdbare. Saledes kan det nok forekomme tvivlsomt, om Englands strategiske interesse i Kielerkanalen virkelig fik indflydelse pa tilblivelsen af folketingsbeslutningen af 9. juli 1946. Forfatteren argumenterer her med, at udenrigsminister Gustav Rasmussens forhandlinger i Moskva i maj-juni i anledning af den dansk-russiske handelsaftale i det engelske udenrigsministerium fremkaldte frygt for, at Sovjetunionen skulle forsoge at aktualisere kanalkontrolsporgsmalet ved at lade de danske kommunister svinge om, sa der i folketinget blev flertal for et dansk initiativ med henblik pa en senere genindlemmelse af Sydslesvig. Dette harmonerer imidlertid darligt med, at forfatteren netop selv overbevisende har argumenteret for, at den britiske frygt for et sovjetisk forsog pa. at opna medindflydelse pa kontrollen over kanalen syntes at fortage sig med tilbagetraekningen fra Bornholm i marts-april 1946.

Dette forer imidlertid over til det
mere principielle sporgsmal om, hvordanvaegtfordelingen

danvaegtfordelingeni de britiske beslutningstageresovervejelser var mellemde tre forskellige hensyn, der er tale om, nenlig det aendrede syn pa nationale mindretal, de strategiske interesseri Kielerkanalen og den generellekurs i Tysklands-sporgsmalet.Forfatteren har desvaerre ikke eksplicite diskuteret problemet. Det er muligt, at det pa det nu foreliggendemateriale er vanskeligt at belyse det. Men det havde i det mindste vaeretonskeligt, om Frederiksen havde ridset problematikken op. Som fremstillingennu er, forledes man let til at gaud fra - uden at det behover vaere forfatterens opfattelse — at de strategiske interesser i Kielerkanalen har vejet tungest i de britiske overvejelser.

Et andet problem, som fremstar mindre skarpt i bogen, er sporgsmalet om grundene til det nationale opbrud i Sydslesvig. Pa den ene side skriver Frederiksen herom, at det ikke er »skonnet relevant at gentage denne diskussion her, sa meget mere som den i mangel af sociologiske undersogelser ma baseres pa en raekke personlige antagelser og oplevelser (s. 57). Pa den anden side siniger der sig alligevel elementer af forskellige svar pa sporgsmalet ind i afhandlingen uden, at der argumenteres for dem. Ved siden af den staerke understregning af flygtningepressets betydning (s. 58) antyder forfatteren ogsa, at andre forhold i forbindelse med Tysklands sammenbrud har spillet en rolle (s. 60). Nar han nu har besluttet sig for at holde problemet abent, hvad han er i sin gode ret til, havde det ogsa vaeret rimeligt, om han havde vogtet sig for uforvarende at give udtryk for ikke dokumenterede konklusioner.

Et af de helt centrale sporgsmal i afhandlingen er presset pa beslutningstagerne ningstagernefra den amorfe opinion. Der kan derfor vaere grund til lidt mere detaljeret at diskutere nogle af de problemer, som forfatterens behandling heraf rejser.

Frederiksen har som nasvnt vaeret i den heldige situation at kunne belyse holdningen i den amorfe opinion til Sydslesvigsporgsmalet pa grundlag af to Gallup-undersogelser. Den forste, fra januar 1946, omfattede kun to sporgsmal. Den anden, fra marts 1947, vedrorte alene dette emne og rummede langt flere sporgsmal. Forfatterens undren over, at dette materiale ikke tidligere er blevet udnyttet i vaesentligt omfang, er velbegrundet.

Forfatteren gennemgar grundigt de to undersogelser. Han kornmer her blandt andet ind pa nogle af de metodiske problemer, som udnyttelsen af dette materiale rejser. Han akcepterer undersogelsens statistisk-metodiske grundlag (s. 112). Men dette er imidlertid ikke uangribeligt. Frederiksen mener, at der er anvendt en proportional, stratificeret stikprove, men herom star der intet i Gallupsinstituttets rapport. Redegorelsen der (s. II—III) tyder langt snarere pa, at der er tale om et sakaldt kvota-udvalg. En anvendelse af en tilfaeldig stikprove var der i hvert fald ikke tale om. Vanskelighederne - for ikke at sige umuligheden — ved at generalisere pa grundlag af et kvota-udvalg er naeppe til at komme uden om.

For forfatterens brug af Gallupundersogelsenspiller det en stor rolle, om den i 1947 konstaterede holdning i den amorfe opinion ogsa eksisterede i 1946. Frederiksen kommer her til et positivt svar. Det hviler imidlertid pa. tre slutninger, som han kun delvisog ikke saerlig overbevisende har argumenteret for. Udgangspunktet er en sammenligning mellem svarene pa

to parallelle sporgsmal fra henholdsvisjanuar 1946 og marts 1947 om holdningen til en folkeafstemning i Sydslesvig. Det forste problem bestar i vurderingen af selve sporgsmalsformuleringen,som i alle interview- og enqueteundersogelser er et centralt metodisk problem. Frederiksen konkluderer,at de to sporgsmal i deres »kerne« stemmer overens, skont han selv rejser berettiget kritik mod formuleringenaf det forste (s. 112 og 114). Faktisk kunne man med lige sa god ret ud fra hans indvending slutte, at der ikke er spurgt om det samme.

Dermed bliver imidlertid ogsa to andre punkter tvivlsomme. Ud fra den konstaterede omtrentlige overensstemmelse mellem svarfordelingen pa de to sporgsmal fra henholdsvis januar 1946 og marts 1947 konkluderer forfatteren, at holdningen ma have vaeret stort set den samme i det mellemliggende tidsrum. Og anologt med denne diskutable pastand foretager Frederiksen en tilbageslutning til 1946 for svarene pa en raekke vigtige sporgsmal, som kun blev stillet i 1947-undersogelsen. Det gaelder saledes blandt andet for det helt centrale sporgsmal om interesseintensiteten.

Selv om man var villig til at godtage disse tre slutninger, rejser der sig imidlertid et andet problem. Sporgsmalet er, hvordan beslutningstagerne i 1946 konstaterede holdningerne i den amorfe opinion. Gallupundersogelsen fra 1947 har de jo i hvert fald ikke kendt. Pa. dette punkt har forfatteren ikke fremfort nogen argumentation. Et vist indtryk har beslutningstagerne naturligvis kunnet danne sig ved moder rundt omkring i landet. Men man sporger alligevel sig selv, om det ikke snarere er en i det foreliggende kildemateriale darligt belyst del af den artikulerede opinion, nemlig partiernes tillidsmaend, som har pavirket beslutningstagerne.

Tvivlsomt er det ogsa, om den kraftige opinion, hvad enten det nu er den amorfe eller den artikulerede, kun fik skrankesaettende betydning og ikke direkte spillede nogen rolle ved formuleringen af malene for Sydslesvigpolitikken. Denne konklusion er naturligvis helt afhaengig af, hvad man vil forsta ved den graensepolitiske malsaetning. Pa dette punkt synes forfatteren ikke rigtigt at kunne blive enig med sig selv. Pa den ene side skildrer han international beskyttelse af det danske mindretal, administrativ adskiilelse mellem Slesvig og Holsten saint fjernelse af flygtninge fra Slesvig som hovedmal for den danske Sydslesvigpolitik (s. 81 f). Han gor lidt senere udmaerket rede for sammenhaengen mellem regeringens fremsaettelse af krav pa disse omrader og presset fra opinionen. Men pa den anden side er der netop her ikke lasngere tale om hovedmal for regeringen, men om »beslutningstagernes naesten graenselose villighed til at arbejde for de af mindretallet opstillede »praktiske« opgaver (s. 126). Afhandlingen ville utvivlsomt have vundet i klarhed, hvis forfatteren havde praeciseret, hvilke aendringer i den officielle graensepolitiske malsaetning det drejede sig om at forklare.

Endelig er ogsa selve analyseskemaetdiskutabelt. Problemet er her, hvilken erkendelsesteoretisk status det egentlig har, om deter konsistent i sin opbygning, og om det omfatter alle vigtige determinanter. Inden dissesporgsmal droftes, skal det dog endnu engang understreges, at det blandt andet netop er i kraft af det gennem hele afhandlingen konsekvent fastholdte analyseskema, forfatteren nar frem til sine interessante spedfikkeresultater.

fikkeresultater.Der er altsa ikke tale om et angreb pa anvendelsen af analyseskemaetsom sadant, tvaertimod. Sigtet med de folgende bemaerkningerer alene at belyse visse problematiskepunkter for at na. frem til en klarere forstaelse for dets anvendelsesmuligheder.

Der blev indledningsvis peget pa, at det kun er fa generelle hypoteser om udenrigspolitikkens udformning, der undersoges i bogen. Der skal derfor her ogsa gores opmaerksom pa, at analyseskemaet i sig selv kan opfattes som en teori med generelt sigte, selv om der kun undtagelsesvis postuleres bestemte sammenhaenge mellem dets komponenter. Ved dets anvendelse pa det foreliggende emne afproves i virkelighed ogsa dets gyldighed og frugtbarhed som teori med generelt sigte.

Det forekommer for det forste uklart, hvad der naermere betegnet skal forstas ved determinanter eller ved faktorer, der var bestemmende for Sydslesvigpolitikkens udformning. Der synes at va;re tale om faenomener af ikke helt samme karakter. Forfatteren synes at operere med tre forskellige forhold pa samme plan, nemlig (1) bestemte mere eller mindre institutionaliserede befolkningsgruppers indflydelse, (2) forskellige hensyn, som beslutningstagerne matte inddrage i deres overvejelser og (3) arsagerne til, at de forhold, som der matte tages hensyn til, opstod. Derved kommer analyseskemaet, navnlig for den indre konjunkturs vedkommende, til at virke noget uegalt. De to forstnaevnte punkter synes at vaere naeppe helt kommensurable angrebsvinkler. Nar de begge har sat deres praeg pa. konstruktionen af skemaet, hasnger det utvivlsomt sammen med, at Frederiksen ikke indledningsvis praecist har afgraenset, hvilken gruppe af beslutningstagere han vil koncentrere trereanalysen om. Dog er der i praksis en tendens til at stille de storre politiske partiers ledere i centrum for undersogelsen. Det forekommer i og for sig ogsa rimeligt i betragtning af de saerlige parlamentariske forhold i perioden med en mindretalsregering, der pa Sydslesvigpolitikkens afgorende punkt af oppositionen fik patvunget en kurs, som i hvert fald statsministeren selv var imod. Det havde derfor vasret onskeligt, om dette synspunkt var blevet fastholdt konsekvent. I stedet for opererer forfatteren imidlertid ved siden af med analyser af de forskellige organers indflydelse, ved siden af partierne med folketing og regering. Derved er der uundgaeligt kommet en hel del gentagelser i bogens sidste del. Folketingets og regeringens indflydelse var jo netop forst og fremmest et resultat af partiernes parlamentariske hensyn, som forfatteren i et forudgaende kapitel allerede har behandlet.

For det andet synes analyseskemaet at mangle i hvert fald en vigtig komponent, nemlig institutionaliserede udenrigspolitiske erfaringer og ideologiske holdninger, som var et vaesentligt element i partiledernes overvejelser. Det har derfor ikke faet nogen samlet behandling i fremstillingen, men dukker op i andre sammenhaenge. Forfatteren behandler det naturligt nok i afsnittet om regeringens indflydelse, hvor han ogsa kommer ind pa pavirkningerne fra udenrigsministeriets embedsmaend (s. 173), et sporgsmal, som i ovrigt er noget stedmoderligt behandlet, hvad der formentlig haenger sammen med, at der kun findes fa kilder til belysning af det.

Imidlertid behandler han ogsa partiernestraditioner og vaerdisystemer i kapitlet om beslutningstagernes opfattelseaf den ydre konjunktur. Det

er der i og for sig god mening i, da tidligere erfaringer og ideologiske holdninger kan virke som perceptionsfiltreog saledes hindre en realistisk erkendelse. Dog er det ikke denne sammenhaeng, han har analyseret. Ganske vist taler han om en informationsbarriere.Men den saettes kun i forbindelse med politikernes onske om at na sekundaere resultater i Sydslesvigsporgsmalettil forevisning for den hjemlige opinion. Og man ma utvivlsomt give ham ret i, at dette sidste forhold bevirkede, at beslutningstagerneikke havde et klart billede af, hvor begraensede valgmulighederde stod overfor. Men det havde vaeret onskeligt, om forfatteren havde fulgt dette resultat op med en analyse af ogsa problemet om, pa hvilken made tidligere udenrigspolitiskeerfaringer og ideologiske holdningerpavirkede opfattelsen af den ydre konjunktur. Sporgsmalet er nemlig,om de ikke i nogen grad kan siges at have fremkaldt en overdreven forsigtigvurdering af valgmulighederne I stedet for er der nu en tendens til at objektivere denne eventuelle yderligeindskraenkning. Der tales om »begraensedeakceptable deruden«,at det gores klart, at det i sig selv er udtryk for et politisk valg, hvad man vil anse for »akceptabelt«.Der spores en tendens til, at sikkerhedspolitikkens primat over Sydslesvigpolitikken gores til lidt af en naturnodvendighed. Det haenger utvivlsomt sammen med, at Frederiksendeler socialdemokratiske og radikalejx>litikeres opfattelse af denne prioritering. Men i og med, at disse politiske vurderinger objektiveres, blegner ogsa den klare fremstilling af, at de faktisk udgor en faktor, der i ret hoj grad var bestemmende for et af de vigtigste valg i udformningen af den danske Sydslesvigpolitik. Pa. den anden side skal det dog medgives forfatteren,at han pa trods af denne mangel i analyseskemaet i sin konklusionalligevel understreger den storebetydning, partiernes traditioner og vaerdisystemer fik (s. 180).

Disse bemaerkninger skal som naevnt ikke tilslore, at deter lykkedes forfatteren at skrive en pa mange punkter udmaerket historisk afhandling, blandt andet fordi han konsekvent har benyttet sig af det opstillede analyseskema. Han har dermed demonstreret, hvor frugtbare de i politologien opstillede systematiske begrebsrammer kan vaere for historisk forskning. Nar han ikke lever helt op til sit hoje politologiske aspirationsniveau, skyldes det maske ikke sa meget, at han personligt er kommet til kort, som at de generelle teorier og hypoteser, han i sa fald skulle have undersogt, naeppe endnu foreligger fuldt udviklet. Hojst kan man vel pege pa, at han nok ville have kunnet bidrage mere til udviklingen heraf, dersom han havde koncentreret sig om enkelte udvalgte komponenter af skemaet og undersogt relationerne mellem dem dels over laengere tid og dels i flere forskellige udenrigspolitiske